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La sécurité alimentaire : un
enjeu politique d’actualité
Suite à la récente crise alimentaire de
2007/2008, qui s’est traduite dans de nombreux pays par les « émeutes de
la faim », la communauté internationale a fait preuve d’un regain
d’intérêt pour la sécurité alimentaire mondiale.
A tel
point qu’aujourd’hui, la notion de sécurité alimentaire revient dans le
champ de préoccupation politique, comme en témoigne le dernier rapport
d’Olivier de Schutter (Rapporteur spécial des Nations unies pour le
droit à l’alimentation), la résolution McGuinness du Parlement européen,
votée le 13 janvier 2009, ou encore le discours du Président de la
République N. Sarkozy sur l’avenir de l’agriculture, prononcé le 19
février à Daumeray, qui tous citent ou articulent leur réflexion autour
de ce concept clé.
Dans ce contexte, il nous a semblé
judicieux d’en donner ici quelques éléments de définition, d’en dresser
l’historique et de le distinguer des expressions similaires avec
lesquelles il est régulièrement confondu ; enfin, cet article
s’efforcera de fournir une analyse critique des indicateurs actuellement
utilisés pour évaluer l’état de la sécurité alimentaire mondiale. Car
c’est le grand sujet stratégique de demain, et momagri travaille à
l’élaboration d’un indicateur qui sera utilisé par la future agence de
notation dont il est l’initiateur, et qui déterminera pour chaque pays
l’optimum entre sécurité alimentaire et compétitivité
économique.
1.
Définition
La définition du concept de « sécurité
alimentaire », qui est la plus communément acceptée aujourd’hui, est celle
qui a été définie lors du Sommet mondial de l’alimentation de 1996, à
savoir :
« La sécurité alimentaire est assurée quand toutes les
personnes, en tout temps, ont économiquement, socialement et
physiquement accès à une alimentation suffisante, sûre et nutritive qui
satisfait leurs besoins nutritionnels et leurs préférences alimentaires
pour leur permettre de mener une vie active et saine »
Fruit d’une lente maturation du concept (cf. infra, 2. Historique et
évolution du concept), elle est également la plus complète, quoiqu’elle
dénote dans sa formulation prudente une visée consensuelle qui nuit à sa
précision.
Elle fait néanmoins pleinement droit à l’aspect
multidimensionnel de la sécurité alimentaire, qui se décline aussi bien
quantitativement que qualitativement selon quatre aspects : la disponibilité
alimentaire, l’accès à la nourriture, la stabilité de ces derniers, et la
salubrité.
Le schéma ci-dessous illustre les différentes
composantes de la sécurité alimentaire telle qu’elle entendue aujourd’hui,
ainsi que les variables qui l’affectent.
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NB : la majeure partie des définitions qui sont reprises
dans ce document sont des formules issues sauf avis contraire des textes
officiels des organisations internationales, afin de préserver du mieux
possible leur vocation universelle. C’est pourquoi, si la plupart
entendent la sécurité alimentaire à l’échelle mondiale, elles se déclinent
facilement à l’échelle des pays.
2. Historique et évolution du
concept
Le concept de sécurité alimentaire est loin
d’être unique et universel. Depuis son apparition dans les années 1970, il a
en effet fortement évolué ; à tel point que plus de 30 définitions ont pu
être repérées entre 1975 et 1991, ce qui montre la diversité des approches.
Il a évolué semble-t-il de considérations très économiques et quantitatives
vers des considérations plus humanistes et qualitatives.
a. D’un concept macroéconomique et
quantitatif…
Si l’inquiétude envers les
famines et la malnutrition est une préoccupation politique séculaire, ce
n’est qu’au milieu des années 1970, au cours de Sommet mondial de
l’alimentation de 1975, que le concept même de « sécurité alimentaire » est
apparu, suite à la crise alimentaire mondiale de 1973/1974, qui a marqué les
esprits.
A l’époque, le cœur des préoccupations était
l’approvisionnement alimentaire ; et la première définition qui a été donnée
s’articulait essentiellement autour des notions de disponibilité
quantitative et d’accès au niveau national, ces dernières étant entendues
comme la recherche du bon équilibre entre l’offre et la demande. La sécurité
alimentaire est alors définie comme la :
« Capacité de tout temps d’approvisionner la monde en
produits de base, pour soutenir une croissance de la consommation
alimentaire, tout en maîtrisant les fluctuations et les prix ». (Sommet
mondial de l’alimentation, 1974) b. … à une
notion microéconomique et qualitative.
Par la suite,
l’apport d’un certain nombre de penseurs sur la pauvreté, et en particulier
la réflexion d’Amartya Sen sur les famines1,
ainsi qu’une série d’études de la FAO centrées sur l’accès à l’alimentation
ont fait évoluer la définition d’un niveau macroéconomique à un niveau
microéconomique : d’une préoccupation en termes de suffisance/insuffisance
de l’offre, on est passé à une préoccupation en termes de satisfaction de la
demande, à l’échelle familiale, avec la prise en compte des mécanismes
d’accès aux ressources alimentaires et la capacité des plus démunis à se
nourrir (cf. A. Sen, Poverty and Famines : An Essay on Entitlement and
Deprivation, 1981).
Le concept de sécurité alimentaire
s’est alors enrichi pour être défini comme suit : « La
capacité d’assurer que le système alimentaire fournit à toute la
population un approvisionnement alimentaire adéquat sur le long terme
»
(Staatz, J.M., D’Agostino V. C. et Sundberg, S., 1990,
Meausuring food security in Africa : conceptual, empirical and policy
issues », American Journal of Agricultural economics, décembre,
1311-1317). Quelques années plus tard, les progrès de la
science de la nutrition qui ont mis l’accent sur l’équilibre nutritionnel et
alimentaire, ainsi que la multiplication des scandales alimentaires (ESB, et
plus récemment le lait à la mélamine) ont imprimé les dernières évolutions
au concept. La sécurité alimentaire est alors passée d’une dimension
purement quantitative à une satisfaction qui est également qualitative : la
sécurité alimentaire est considérée comme assurée si sont garantis, au même
titre que les quantités, l’équilibre nutritionnel de la ration alimentaire
(protéines, lipides et glucides), l’apport en micro-nutriments, et les
qualités sanitaires et hygiéniques des aliments.
Aujourd’hui,
il existe même une certaine tendance, notamment dans les pays développés où
les risques de famine et disette ont depuis longtemps déserté la place
publique, à réduire la sécurité alimentaire à ce seul aspect qualitatif, si
ce n’est sanitaire. C’est notamment cette acception qui est privilégiée par
la Commission européenne, dont la « politique de sécurité alimentaire »,
réformée au début des années 2000, a uniquement pour objet de garantir la
sécurité sanitaire des produits alimentaires, depuis « la fourche jusqu’à la
fourchette ».
c. Vers la définition d’un droit
inaliénable fondé sur le concept de sécurité alimentaire ?
Cette récente évolution du concept de sécurité alimentaire vers une
notion aussi bien qualitative que quantitative, a ouvert la voie à une
réflexion en termes éthiques et de droits de l’homme : aujourd’hui entendu
comme une condition sine qua none du développement équilibré et harmonieux
de la personne humaine, l’accès à une nourriture complète et adéquate est,
comme tel, de plus en plus considérée comme un droit inaliénable et
universel.
Déjà présent dans la Déclaration sur les Droits de
l’homme des Nations unies de 1948, le « droit à l’alimentation » est
actuellement reconnu dans la Constitution de plus de 40 pays et, selon la
FAO, il pourrait être un droit judiciaire dans quelque 54 pays2.
Cette approche en termes
juridiques ouvre des perspectives nouvelles, dans la mesure où l’article 56
de la Charte des Nations unies stipule qu’il est de l’obligation des Etats
de prendre toutes les mesures nécessaires pour l’application pleine et
entière des droits de l’homme. Comme le rappelle le Rapporteur spécial des
Nations unies pour le droit à l’alimentation O. de Schutter3 , cet impératif ne signifie pas uniquement de
s’abstenir de prendre des mesures contraires aux droits de l’homme – il
impose également d’adopter une démarche proactive pour les défendre.
Avec cette approche en termes de droits et de devoirs, le concept de
sécurité alimentaire pourrait bien devenir le socle d’une réflexion à l’aune
de laquelle les politiques publiques nationales et internationales
pourraient être évaluées. Plusieurs initiatives ont été envisagées en ce
sens, et c’est notamment l’approche adoptée par O. de Schutter3 pour évaluer la pertinence du cycle de Doha. Son
dernier rapport, présenté le 9 mars 2009 devant le dixième session ordinaire
du Conseil des Droits de l’Homme, examine en effet la question de la
libéralisation du commerce en agriculture dans la perspective du droit
humain à une alimentation adéquate, tel qu’il est reconnu par les textes
officiels4.
3. Les « faux-amis » : autosuffisance alimentaire
et souveraineté alimentaire
Souvent confondus dans
l’esprit des gens avec l’« autosuffisance alimentaire » ou la « souveraineté
alimentaire », il convient de procéder ici à quelques distinctions utiles.
a. L’autosuffisance alimentaire
L’autosuffisance alimentaire est la capacité de satisfaire tous les
besoins alimentaires d’une population par la seule production
nationale.
Elément incontournable dans la recherche
d’autarcie économique et politique, ainsi que l’URSS a cherché à la faire
dans la lutte qui l’opposait aux Etats-Unis, l’autosuffisance alimentaire se
révèle en pratique dangereuse pour un pays dans la mesure où elle le met à
la merci du moindre aléa climatique qui grèverait ses récoltes.
Deux différences distinguent fondamentalement les deux concepts :
1. La sécurité alimentaire est un concept plus vaste que
l’autosuffisance, dans la mesure où elle inclut la possibilité de jouer sur
les capacités d’importation d’un pays et non pas seulement sur la production
nationale ;
2. D’autre part, ils n’ont pas la même finalité : tandis
que l’unique objectif de la sécurité alimentaire est de satisfaire, dans les
meilleures conditions de production possibles, à l’ensemble des besoins
alimentaires de la population, l’autosuffisance alimentaire place sur un
plan au moins équivalent la recherche d’indépendance politique, ce qui tend
à conférer à ce dernier une signification plus politique. Ce deuxième point
est ce qui fonde la principale différence entre les deux concepts.
b. La « souveraineté alimentaire »
La
souveraineté alimentaire est un concept développé et présenté pour la
première fois par « Via Campesina » lors du Sommet de l’alimentation
organisé par la FAO à Rome en 1996.
Il est présenté comme un
« droit [international] des populations, de leurs Etats ou Unions à
définir leur politique agricole et alimentaire, sans dumping vis-à-vis des
pays tiers. »5
A l’inverse
de la sécurité alimentaire, la souveraineté alimentaire a donc une
orientation beaucoup plus politique, en raison :
1. des origines du concept : créé et porté par le
mouvement international Via Campesina en 1996, il a depuis été repris par
différentes organisations altermondialistes qui l’utilisent comme
faire-valoir pour passer leurs messages. Ce « droit » n’est pas
formellement reconnu par la doctrine juridique mondiale ou les
institutions internationales.
2. de la signification
et portée du concept : la souveraineté alimentaire est par
essence politique dans la mesure où elle se traduit, selon ses
initiateurs, par le droit pour un pays/peuple de mettre en place les
politiques agricoles les mieux adaptées à leurs populations, que ce soit
au regard :
• Des objectifs de sécurité alimentaire, en
garantissant des approvisionnements via la production locale et des
mécanismes de protection (droits de douane…)
• Mais également des
enjeux sociopolitiques, tels que l’accès à la terre pour les paysans
pauvres, si besoin est pour une « réforme agraire et des mécanismes de
sécurisation de droits d’usage du foncier » (sic).
Selon ses
initiateurs, l’objet est de favoriser le retour à une agriculture de
proximité destinée en priorité à alimenter les marchés locaux, régionaux
et nationaux qui, selon la mouvance altermondialiste, a de surcroît une
plus grande efficacité économique, sociale et environnementale que
l’agriculture industrielle et les plantations à grande échelle.
Si ce concept fait parfois surface dans les discours officiels, à
l’instar de Michel Barnier qui l’a évoqué le 20 février 2009 dans une de ses
déclarations concernant les Antilles, il reste néanmoins très attaché à la
mouvance altermondialiste, et présente par conséquent une signification
politique forte.
4. Les
indicateurs de la sécurité alimentaire
En 1997, la FAO
initiait une consultation technique afin d’harmoniser l’utilisation des
indicateurs destinés à évaluer l’état de la sécurité alimentaire dans le
monde.
Ces indicateurs, qui sont aujourd’hui regroupés sous la
dénomination « Systèmes d’information et de cartographie sur l’insécurité
alimentaire et la vulnérabilité » (SICIAV), ont fortement évolué au cours du
temps, en fonction de l’évolution du concept de sécurité alimentaire.
Pendant longtemps, les indicateurs utilisés étaient uniquement
macroéconomiques ; et encore aujourd’hui, ils restent marqués par cette
prédominance. Ainsi, la FAO continue d’utiliser en priorité les sept
indicateurs élaborés par le Sommet mondial de l’alimentation de 1975 ; et
c’est sur la base de ces derniers que l’Organisation a évalué les impacts
sur la sécurité alimentaire internationale de l’Uruguay Round, qui à
l’instar du cycle de Doha prévoyait une libéralisation du commerce6. Il s’agit des indicateurs suivants :
1. Stocks céréaliers mondiaux en pourcentage des tendances de la
consommation céréalière mondiale ;
2. Rapport entre les
disponibilités et les besoins des cinq grands exportateurs de céréales
(qui mesure la capacité des cinq principaux pays exportateurs de céréales
à satisfaire la demande d’importations de blé et de céréales secondaires)
;
3. Stocks de clôture en pourcentage d’utilisation totale
pour les principaux exportateurs de céréales ;
4. Variations
de la production céréalière en Chine, en Inde et dans la CEI (Communauté
des Etats Indépendants) ;
5. Variations de la production
céréalière dans les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV), à
savoir environ 80 pays en développement considérés comme les plus
vulnérables aux fluctuations des approvisionnements alimentaires et des
cours internationaux ;
6. Variations de la production
céréalière dans les PFRDV, à l’exception de la Chine et de l’Inde (qui ont
une forte incidence sur le niveau de l’indicateur 5.)
7.
Mouvements des prix à l’exportation des principales céréales. Or,
outre le fait qu’ils ne concernent que les céréales, ces indicateurs ne
donnent qu’une idée de la disponibilité alimentaire en termes
macroéconomiques et à un niveau mondial, à partir de données agrégées.
L’aspect qualitatif et individuel de la sécurité alimentaire est donc laissé
de côté, avec les imprécisions et biais que cela implique.
Très
récemment7 , dans la lignée des évolutions
conceptuelles de la définition décrites plus haut, les indicateurs de la
sécurité alimentaire se sont enrichis pour compter des indicateurs
microéconomiques, cherchant à évaluer la situation de l’alimentation, mais
aussi l’accès des plus démunis aux ressources alimentaires (PNB par
habitant, part de la population vivant sous le seuil national de pauvreté,
etc.), ainsi que l’état de santé et la qualité de la nutrition. En
particulier, la 26ème session du Comité de la sécurité alimentaire mondiale
(CSA) en 2000 a approuvé l’ajout de 7 indicateurs pour le suivi mondial de
la sécurité alimentaire :
• pourcentage de la population sous-alimentée ;
• disponibilité
énergétique alimentaire moyenne par personne (DEA);
• part des
céréales, des racines et tubercules dans la DEA totale (afin d’évaluer la
qualité du régime alimentaire moyen d’une population : un pourcentage
élevé souligne un régime peu diversifié et donc assez pauvre, et une
probabilité plus forte de sous-alimentation chez un grand nombre de
personnes ainsi nourries) ;
• espérance de vie à la naissance (qui,
comme les trois données suivantes, mesure l’accès aux denrées alimentaires
et leur bonne utilisation nutritionnelle) ;
• mortalité des enfants
de moins de cinq ans ;
• proportion d'enfants de moins de cinq ans
présentant une insuffisance pondérale ;
• pourcentage d'adultes
ayant un indice de masse corporelle (IMC) < 18,5 Cela étant,
trois problèmes demeurent :
1. D’une part, malgré les évolutions, les indicateurs restent encore à
l’heure actuelle marqués par la prédominance d’indicateurs
macroéconomiques. Par exemple, les indicateurs qui mesurent l’accès aux
denrées alimentaires sont centrés sur une approche pays : PNB par
habitant, taux de croissance annuel moyen, PNB par habitant à parité du
pouvoir d’achat, indice de Gini (qui mesure le degré d’inégalité de la
distribution des revenus dans une société donnée), etc. Or, le problème de
l’accès à l’alimentation se pose également en termes d’infrastructures
(densité et qualité du réseau routier), qui ne sont à l’heure actuelle que
peu ou pas étudiées.
2. D’autre part, la plupart des
indicateurs microéconomiques ne sont pas encore utilisés de manière
systématique, en grande partie parce que se pose un problème de
disponibilité et de fiabilité des données. Par exemple, le dernier
indicateur ajouté par le CSA, le pourcentage d'adultes ayant un indice de
masse corporelle (IMC) < 18,5, a dû être abandonné en raison du manque
de données. La question de la disponibilité et qualité des données est
d’autant plus problématique que l’insécurité alimentaire est très souvent
l’apanage des PED, qui ne disposent pas d’un appareil statistique étatique
aussi poussé que dans les pays riches.
3. Enfin, se pose
également la question de l’analyse des données agrégées obtenues à partir
de ces indicateurs, qui sont toujours plus nombreux et complexes.
Il est à cet égard légitime de s’interroger sur la pertinence
d’une superposition d’indicateurs bruts, et il peut être intéressant de
s’attacher à définir quelques indicateurs agrégés à partir desquels il
serait possible d’évaluer l’impact de toute politique nationale ou
internationale sur la sécurité alimentaire. C’est ce qu’entend faire momagri
dans le cadre de son projet de lancement d’une agence de notation dédiée à
l’agriculture : fournir des indicateurs clairs et précis qui soient un guide
à la décision politique, et prévenir des choix politiques aux conséquences
dramatiques sur la situation alimentaire internationale, dont aujourd’hui le
cycle de Doha est l’exemple le plus caractéristique.
Paul-Florent Montfort, Chargé
d’études de momagri
1 Selon A. Sen, les
famines ne sont pas dues au manque de nourriture mais aussi aux inégalités
d’accès provoquées par les mécanismes de distribution. Exposée dans son
premier ouvrage, Poverty and Famines : An Essay on Entitlement and
Deprivation (1981), cette réflexion sera la base du concept clé de la
pensée d’A. Sen : les « capabilities », à savoir les moyens d’accès que
l’individu a pour devenir ce qu’il souhaite être.
2 McClain-Nhlapo
(2004) Implementing a Human Rights approach to Food Security, 2020 Africa
Conference IFPRI, Policy Brief 13
3 Cf. le Rapport
d’Olivier de Schutter, « Building resilience : a human rights framework
for world food and nutrition security », Nations Unies, Assemblée
générale, 8 septembre 2008, p. 20, points 39-40.
4 Concrètement, une
telle approche se traduit par un changement d’indicateurs : au lieu de
prendre pour étalon de l’impact de la libéralisation du commerce des
valeurs agrégées (telles que la mesure du PNB par habitant), il amène à
mettre l’accent sur les besoins des personnes les plus vulnérables vivant
en situation d’insécurité alimentaire. Les indicateurs économiques sont
alors tout autres (cf. partie 4., les indicateurs de la sécurité
alimentaire)
5 D’après le texte de Via Campesina sur la
souveraineté alimentaire, distribué à Porto Alegre, lors du dernier forum
social.
6 Cf. FAO, 1999. “Assessment of the Impacts of the
Uruguay Round on Agricultural Markets and Food Security” CCP 99/12 Rev.,
Rome, October 1999.
7 Les premiers documents officiels qui en font
mention sont datés du début des années 2000 : cf. Rapports de la 26ème et
27ème sessions du Comité de la sécurité alimentaire mondiale, FAO, 2000 et
2001.
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