Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Pierre Pagesse,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Tribune


Sécurité alimentaire et défense nationale :
Une mise en perspective géopolitique



Jacques Carles,

délégué général de momagri


& Paul-Florent Montfort,

chargé d’études momagri



La sécurité alimentaire a toujours constitué un enjeu fondamental pour les peuples, bien avant qu’ils se soient constitués en sociétés politiques. Du temps de la préhistoire, les grandes migrations étaient guidées par l’impératif alimentaire, à la recherche de nourriture. Plus tard, les invasions, le colonialisme et l’ouverture des routes commerciales y trouvaient une partie de leur justification. L’agriculture était à ce point un facteur historique de puissance politique, qu’elle fut un temps considéré comme le critère déterminant de la richesse des nations (cf. physiocrates), et qu’elle donna naissance aux plus grandes politiques protectionnistes, tous secteurs confondus. Ce sont ces politiques qui permirent à la plupart des Etats des pays développés de consolider leur secteur agricole, et d’asseoir leur développement économique sur une agriculture et une sécurité alimentaire solides.

Pourtant, depuis la fin des années 1980, l’approche économique semble avoir pris le pas sur l’approche stratégique, dans la mesure où elle est devenue le premier vecteur d’influence et de puissance. Dans un objectif de construction d’une coopération multilatérale, après un conflit particulièrement meurtrier, la communauté internationale s’employa donc à rapprocher les peuples par les liens économiques et notamment commerciaux. C’est sur cette logique que se fonda en particulier l’Union européenne : abaissement des barrières douanières pour l’industrie (initialement charbon et acier, puis l’ensemble de l’industrie), libéralisation du commerce conçu comme un antidote au protectionnisme, climat d’entraide et de soutien international. L’agriculture conserva un temps son statut particulier, et bénéficia à plein du régime de la préférence communautaire qui a permettait de maintenir des barrières protectrices. Toutefois, sous l’effet de l’inspiration néolibérale qui a prévalu jusqu’à aujourd’hui, cette préférence est maintenant réduite à la portion congrue, et l’agriculture est devenue un secteur économique comme un autre.

A tel point que, dans bon nombre de pays développés, et particulièrement en Europe, la sécurité alimentaire n’est même plus mentionné dans la littérature spécialisée sur les thèmes de défense nationale. En France, notamment, les derniers livres blancs (1994 et 2008), qui définissent les grandes lignes de la politique de défense de la nation, ne font aucune référence explicite à l’impératif alimentaire. Et ce en dépit de l’élargissement progressif, depuis la Seconde guerre mondiale et la mutation des enjeux géostratégiques (disparition de l’adversaire militaire frontalier avec la chute de l’URSS, apparition du terrorisme qui fait peser une menace globale), de la notion de sécurité nationale à la « défense des intérêts vitaux de la nation ». Or, précisément, la sécurité alimentaire fait partie intégrante des « intérêts vitaux de la nation ».

Les seules allusions à la sécurité alimentaire dans les documents officiels de doctrine ont trait à sa vocation à être source de tensions, instabilité et conflits. Il s’agit d’une menace indirecte extérieure à nos frontières, qui ne semble être prise en compte que dans la mesure où l’interconnexion du monde est aujourd’hui chose admise.

La France n’est pas le seul pays concerné ; dans son dernier livret consacré aux politiques agricoles, l’OCDE est même allé jusqu’à écrire en préambule que « l’objectif qui consistait à produire des aliments en quantité suffisante et pour un prix raisonnable afin de nourrir une population urbaine en augmentation dans une société en cours d’industrialisation a aujourd’hui perdu de sa pertinence dans les pays de l’OCDE »1.

Seuls quelques pays, dont les Etats-Unis, ont clairement identifié les questions agricoles et alimentaires comme des enjeux clés en termes de sécurité nationale. Nous aurons l’occasion d’y revenir.

Dans les pays développés, le fait de considérer la sécurité alimentaire comme un acquis, et d’asseoir la puissance sur les facteurs économiques et commerciaux, ont contribué à délaisser peu à peu l’agriculture. Si bien qu’aujourd’hui, on assiste de plus en plus à :

  • La non prise en compte des fondamentaux de l’agriculture (hyper-volatilité des prix, sensibilité à la spéculation, etc.), qui justifient l’existence de politiques spécifiques d’encadrement ;

  • le démantèlement des politiques de soutien à l’agriculture dans les pays riches, particulièrement observable en Europe (cf. bilan de santé de la PAC), qui répond également à la quasi « idéologie » du développement fondée sur la libéralisation des échanges évoquée en introduction ;

  • l’ouverture à des comportements prédateurs (hyper-concurrence, achats de terres…).
En règle générale, la démarche circonstancielle est aujourd’hui privilégiée aux choix stratégiques et politiques de long terme, qui doivent pourtant prédominer dans la conduite des affaires d’une nation.

Or, du fait de la croissance démographique, qui portera la population mondiale à 9 milliards d’hommes en 2050, de la multiplication des foyers de tensions dans le monde, de l’augmentation des populations touchées par la faim (1 milliard d’hommes) et de ceux qui sont sous le seuil de pauvreté (2 milliards), des objectifs de réduction des émissions de carbone, … l’agriculture est plus que jamais un enjeu vital et d’actualité. Pour les pays en développement, bien sûr, qui sont soumis à une croissance démographique forte et qui abritent la grande majorité des affamées de la planète ; mais pour les pays développés également, qui doivent s’efforcer de garantir la stabilité du monde, et qui ne sont pas eux-mêmes à l’abri de l’insécurité alimentaire. Aussi bien ceux dont l’indépendance alimentaire est faible (cf. Japon par exemple), mais également tous ceux qui n’auront pas pris les moyens de protéger leurs agriculteurs des risques exogènes et endogènes qui pèsent sur ce secteur spécifique.

Car les menaces affectant la sécurité alimentaire sont nombreuses et multiformes. Quatre types de menaces peuvent être distingués :
  • les menaces politiques et géopolitiques : fragilisation des voies de communication, instabilité globale du monde, etc. ;

  • les menaces économiques : croissance démographique, absence d’investissement dans l’agriculture, absence de politique agricole internationale, etc. ;

  • les menaces idéologiques : négation des spécificités de l’agriculture, ancrage du dogme néolibéral, etc. ;

  • les menaces sectorielles liés à l’agriculture : plafonnement des rendements, disponibilité limitée des terres, instabilité des prix, contamination terroriste des denrées alimentaires, etc. ;
Toutes ces menaces doivent être prises en compte par les décideurs politiques, d’autant plus qu’en provoquant l’insécurité alimentaire localement, elles agissent directement sur l’insécurité globale, comme l’ont montré les émeutes de la faim en 2008, les conflits armés liés aux ressources alimentaires (« food wars »)2, les vagues d’immigration… L’insécurité alimentaire mondiale conduit donc à l’insécurité politique et sociale : c’est un cercle vicieux.

Face à ces menaces, tous les pays ne sont pas passifs. Les achats de terres, phénomène largement commenté par les médias ces derniers temps, sont l’une des stratégies mise en œuvre par les nations pour faire face aux risques qui pèsent sur leur sécurité alimentaire. Les pays investissent dans les terres étrangères pour sécuriser leur approvisionnement soit parce que leur sécurité alimentaire dépend précisément des importations (ex. Arabie Saoudite, Japon, Corée, Libye, etc.), soit parce qu’ils entendent en faire un instrument de puissance en même temps qu’une réserve alimentaire complémentaire (ex. Chine). Toujours est-il qu’au cours des trois dernières années, les droits d’exploitation de 30 millions d’hectares de terres cultivables des pays en développement (soit presque l’équivalent de la SAU française) ont été cédées à des puissances ou fonds étrangers3.

D’autres pays vont plus loin encore, en intégrant explicitement l’objectif de sécurité alimentaire dans l’effort de défense. C’est le cas des Etats-Unis, par exemple, où les questions agricoles et alimentaires sont clairement identifiées et mises en avant comme des enjeux clés en termes de sécurité nationale, comme le prouve la reconduction régulière des budgets du Farm Bill devenu Farm and Energy Act, mais également deux récentes interventions :
  • le 24 septembre 2009, la secrétaire d'Etat américaine Hillary Clinton a érigé la sécurité alimentaire mondiale au rang d'«élément-clé» de la politique étrangère des Etats-Unis, sur l’hypothèse que la faim «menace la stabilité des gouvernements, des sociétés et des frontières (…) La sécurité alimentaire ne concerne pas que l'alimentation, mais tous les domaines de la sécurité», a-t-elle ajouté ;

  • Le 25 juin 2009, le Sénat américain a dénoncé la spéculation excessive sur les marchés à terme agricoles, et appelé la CFTC (Organe de contrôle et de régulation des marchés financiers américains) à réglementer les positions spéculatives. Ce qui était intéressant de noter, c’est que le sous-comité permanent du Sénat américain en charge des enquêtes, auteur du rapport, dépend directement du Comité de la sécurité nationale et des affaires intérieures (Homeland Security and Governmental Affairs), et non du comité des affaires économiques, ou celui de l’agriculture.
La Chine n’est pas en reste, puisque dans la doctrine de sécurité de la République populaire de Chine (RPC), la dépendance (quelle qu’elle soit) est considérée comme une ingérence extérieure. Dans un contexte de diminution des surfaces cultivables (désertification, surexploitation, pollution des sols, extension des zones urbaines… : diminution de 1 à 1,5 million d’ha/an) et d’augmentation de la population, la Chine a mis en place une stratégie multiforme pour garantir sa sécurité alimentaire :
  • Fixation du seuil d’autosuffisance par le PCC à 85% de sa consommation alimentaire : ce seuil devrait être atteint en 2015, grâce au travail sur les rendements (mécanisation, engrais, pesticides…)

  • Accent mis sur la capacité de production céréalière : c’est une des priorités énoncée dans le 11ème plan quinquennal (2006-2010) ;

  • Contournement de la puissance américaine (les pays anglo-saxons contrôlent la moitié des exportations de céréales), en ouvrant des sources d’approvisionnement au Brésil, en Argentine… ;

  • Achat de terres, notamment en Afrique.
Enfin, d’autres pays, comme l’Inde ou l’Argentine, n’hésitent pas à mettre en place par décision exceptionnelle des restrictions à l’exportation lorsque les marchés agricoles internationaux sont particulièrement tendus. Cela a été le cas en 2008 notamment, lors de la crise alimentaire.

A cela s’ajoutent les pays qui utilisent les enjeux alimentaires comme un outil de politique extérieure. C’est le cas notamment des Etats-Unis, qui ont lancé dès le début de la guerre froide un programme politique d’aide alimentaire à destination des pays pauvres, dans le but implicite de promouvoir une image positive des Etats-Unis à travers le monde et de contrer l’avancée communiste dans les pays du Tiers monde4. Lancé le 10 juillet 1954 par le Président Eisenhower sous le nom de Public Law 480, le programme fut rebaptisée « Food for Peace » en 1961 par le Président Kennedy, qui lui donne une nouvelle impulsion alors que la guerre froide s’intensifie (crise de Cuba, 1962). Dernier effet en date, le sénateur américain Richard Lugar vient de soumettre une proposition de loi, la « Global Food Security Act », qui s’inscrit dans le prolongement programme « Food for Peace ». Dans son discours5, le sénateur voit « l’insécurité alimentaire comme une opportunité pour les USA », pour asseoir leur politique étrangère et bonifier leur image dans les pays en développement.

En comparaison de ces politiques mises en œuvre par un certain nombre de grandes puissances mondiales, l’Union européenne fait pâle figure, et semble se reposer sur un faux sentiment de sécurité. C’est pourquoi, face à des menaces toujours plus nombreuses et importantes, il est aujourd’hui temps pour l’Europe de redonner de l’importance à l’impératif de sécurité alimentaire. C’est un enjeu particulièrement fort pour un pays en termes :
  • D’indépendance politique ;

  • De rayonnement international ;

  • De capacité à contribuer à la coopération internationale.
C’est un élément impératif à l’heure où l’Union européenne cherche à se doter d’un pouvoir politique, et à peser sur la scène internationale.

Or, selon momagri, la sécurité alimentaire d’un pays sera garantie si un pays est capable de :
  • Assurer le retour à la stabilité des marchés en cas de crise ;

  • Permettre aux agriculteurs de vivre de leur travail ;

  • Favoriser l’innovation et la protection de l’environnement ;

  • Construire, surtout, une stratégie de long terme pour une politique de sécurité alimentaire.
La PAC, dont l’objectif de sécurité alimentaire faisait partie des missions, a jusqu’à présent relativement bien préservé cet impératif. Mais sous l’effet d’une politique de dérégulation de plus en plus vive, il est permis de se demander ce que deviendra la sécurité alimentaire demain…

1 OCDE, 2008, Elaboration et mise en œuvre des politiques agricoles. Une synthèse, p.12
2 Ex. au Rwanda, où la concurrence pour la terre et l’accès aux programmes de soutien à l’agriculture a directement précédé les violences ethniques
3 Source : Conseil d’Analyse Stratégique
4 Cf. Discours du sénateur John F. Kennedy, National Plowing Contest Sioux Falls, South Dakota, 22 septembre 1960
5 Discours du sénateur Richard Lugar, sur la sécurité alimentaire mondiale, 5 février 2009
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Paris, le vendredi 31 octobre 2014