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Tribune |
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Constat alarmant sur la situation alimentaire mondiale
La rédaction de momagri |
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Le 13 janvier dernier, le Parlement européen (PE) a adopté à une très large majorité1 une résolution non législative2 sur la Politique agricole commune (PAC) et la sécurité alimentaire mondiale, par laquelle il affirme que la PAC doit demeurer la pierre d’angle de la politique de sécurité alimentaire de l’Union européenne, y compris après 2013.
Cette résolution fait suite à un rapport d’initiative rédigé par la députée européenne Mairead McGuinness (PPE-DE, Irlande), enregistré le 15 décembre 2008, qui démontre que la PAC a amélioré la sécurité alimentaire de l’Union européenne et du monde.
Cette initiative parlementaire marque un réel tournant dans l’appréciation institutionnelle des problématiques agricoles de ces dernières années et signe un appel très encourageant pour l’avenir. Reste désormais à savoir sur quoi cette résolution non législative va déboucher...
Un constat lucide et résolument engagé
Dressant un constat alarmant sur la situation alimentaire mondiale, le Parlement européen met en lumière une série d’observations sur l’état de l’agriculture européenne et mondiale, parmi lesquelles quatre méritent d’être soulignées3 :
> La sécurité alimentaire est une question primordiale pour l’Union européenne, non seulement parce que c’est l’impératif politique de tout gouvernement quel qu’il soit, mais également parce que la crise alimentaire fait peser une grave menace sur la paix et la sécurité dans le monde ;
> L’agriculture représente une valeur ajoutée importante pour les économies nationales et de l’Union européenne ;
> Le marché à lui seul ne saurait fournir aux producteurs les revenus sûrs dont ils ont besoin pour continuer à exploiter, en raison de la volatilité spectaculaire et caractéristique des prix des produits de base ;
> La libéralisation accrue et non régulée des échanges agricoles conduirait à une nouvelle hausse des prix alimentaires et à une volatilité des prix encore plus importante.
Ces observations, qui se révèlent particulièrement proches des constats que momagri prône depuis 2005, signent une véritable prise de conscience du Parlement européen sur la question agricole et alimentaire ainsi que ses enjeux. Par cette résolution, le Parlement européen reconnait en effet que l’agriculture est non seulement un secteur stratégique, au cœur des enjeux alimentaires, environnementaux, sociaux et économiques, mais également un secteur spécifique qui rend une libéralisation non régulée des échanges dangereuse.
Partant de ce constat, le Parlement européen regrette que le bilan de santé de la PAC ne prenne pas plus en considération ces réalités qui sont caractéristiques du secteur agricole, et insiste sur le fait que ces dernières doivent être au cœur de la réflexion concernant le futur de la PAC après 2013, dont l’utilité est plus que jamais affirmée.
Vers une politique de régulation globale
Cette approche remet en cause la vision traditionnelle néolibérale qui domine au plan européen, et dont on mesure aujourd’hui les limites avec la crise financière internationale et ses retombées sur les économies nationales. En soulignant que la libéralisation accrue et non régulée des échanges agricoles aura une répercussion directe sur la volatilité des prix, le Parlement européen prend le contrepied de la stratégie en œuvre à l’OMC, qui consiste à faire de la conclusion du cycle de Doha l’une des conditions essentielles pour résoudre la crise économique actuelle. Cette prise de position marque un point de rupture particulièrement encourageant au moment où la relance du cycle de Doha est sur toutes les lèvres.
Toutefois, si les enjeux et réalités de l’agriculture européenne et mondiale sont clairement identifiés par cette résolution, les propositions avancées sont trop circonscrites pour y faire face avec efficacité. Ainsi en est-il de la mise en place de « polices d’assurance efficaces », suggérée par le Parlement européen afin de limiter les effets dommageables de l’hyper-volatilité des prix structurelle des marchés agricoles mondiaux. Cela pourrait être l’une des solutions envisageables, mais seulement si la question relative à son financement était résolue. Dans un contexte de désengagement progressif des pouvoirs publics, la prise en charge des risques induits par l’excessive volatilité des prix ne peut en effet être assurée par les mécanismes assurantiels classiques, tant les fluctuations sont importantes et systémiques.
C’est pour cela qu’il convient de construire un nouveau cadre conceptuel, dans lequel ce mécanisme serait économiquement viable. On pourrait en l’occurrence songer à la mise en place d’un d’encadrement des prix selon la logique du « serpent dans le tunnel » mis en place par l’Europe dans les années 1970 sur les marchés monétaires. Ce mécanisme, créé par momagri dans le cadre de sa Politique agricole et alimentaire internationale, permettra de résoudre le problème du financement des politiques d’assurance classiques, car lorsque le prix se situe entre les plages de variations tolérées, le risque revenu est pris en charge par les contrats d’assurance privées ; et lorsque le prix dépasse ces plages de variations, les outils de régulation étatiques interviennent pour corriger l’évolution des cours. Ce type de mécanisme pourrait être un élément central de la politique de régulation réclamée par le Parlement européen pour stabiliser les marchés agricoles.
Cet exemple démontre la nécessité d’insérer les propositions de politique économique dans un cadre conceptuel adapté, qui permette d’en tirer tous les bénéfices. Elles seront sinon inefficaces ou pire contre-productives. Qu’en serait-il de l’efficacité du plan de relance bancaire si celui-ci ne s’était pas déployé dans un cadre réglementaire et conceptuel nouveau ? Espérons que cette résolution parlementaire non législative donne une première impulsion à l’émergence de ce cadre politique et économique indispensable pour que l’agriculture relève avec succès l’ensemble des défis auxquels elle est confrontée.
Dans un contexte où l’après 2013 est de plus en plus discuté, la lucidité parlementaire du rapport McGuinness sur la réalité agricole et alimentaire est de très bon aloi pour l’avenir. Si la portée d’une telle résolution reste encore incertaine, en raison des limites du pouvoir législatif du Parlement européen en matière agricole par rapport aux autres institutions européennes4, l’unanimité avec laquelle cette résolution a été votée laisse néanmoins transparaître une évolution du climat politique qui devrait permettre d’engager le débat sur la future politique agricole européenne plus favorablement que cela n’a été le cas dans le cadre du « Bilan de santé ». L’effort doit maintenant être porté sur les moyens de parvenir aux objectifs ciblés : c’est tout l’objet de la réflexion de momagri qui, à travers la définition des 10 propositions pour une Politique agricole et alimentaire internationale5, milite pour la mise en place d’un cadre politique de régulation qui permette à l’agriculture de répondre avec succès aux défis qui lui sont posés.
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1 482 voix pour, 24 voix contre et 59 abstentions
2 A l’inverse des parlements nationaux, le Parlement européen n’a à l’heure actuelle qu’un droit d’initiative législatif limité, dont le monopole appartient quasi-exclusivement à la Commission. Les actes adoptés par le Parlement européen de sa propre initiative sont donc nécessairement non législatifs, à la différence des résolutions législatives qui interviennent sur les propositions présentées par la Commission. Les résolutions non législatives sont après adoption par le PE soumises à la Commission pour que cette dernière présente une proposition de réglementation.
3 Cf. morceaux choisis en annexe
4 En attendant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et l’application de la procédure de « codécision », qui placera le Parlement européen sur un pied d’égalité avec la Conseil européen en matière agricole notamment, les décisions relatives à la PAC restent du domaine réservé de la Commission, qui a le monopole du pouvoir d’initiative, et du Conseil, qui statue, après avis purement consultatif du Parlement européen.
5 Cf. momagri, Les 10 propositions de momagri pour une Politique Agricole et Alimentaire Internationale, www.momagri.org
Annexe : Morceaux choisis de la résolution
Le Rapport McGuinness est une succession de points numérotés selon la manière anglo-saxonne. Nous en avons retenu une quinzaine sur 82, qui sont les plus proches des thèses de momagri, et avons souligné en gras des phrases particulièrement édifiantes. Parmi les points non reproduits ici, aucun ne vient contredire ceux que nous avons retenus. Ils portaient sur des sujets moins directement liés à notre combat.
« Le Parlement européen,
A. considérant que, pour la première fois depuis les années 1970, le monde est confronté à une crise alimentaire aiguë, imputable tant à des facteurs structurels de long terme qu'à d'autres déterminants,
D. considérant que (…) les fluctuations spectaculaires des prix des produits de base risquent d'être une caractéristique plus prononcée et régulière du marché mondial et que les prix plus élevés des denrées alimentaires ne se répercutent pas automatiquement par une hausse du revenu des agriculteurs, en raison essentiellement du rythme auquel les prix des intrants agricoles progressent, mais aussi de l'écart de plus en plus élevé que l'on observe entre les coûts de production et les prix à la consommation,
S. considérant que les accords internationaux et régionaux actuels se sont révélés insuffisants pour réglementer l'approvisionnement du marché et le commerce et que la flambée récente des prix alimentaires devrait faire prendre conscience aux gouvernements de par le monde que la production agricole ne va pas de soi,
1. affirme que la sécurité alimentaire mondiale est une question qui revêt la plus grande urgence pour l'Union européenne et appelle à une action immédiate et continue visant à garantir la sécurité alimentaire des citoyens de l'Union européenne, de même qu'au niveau mondial; considère qu'il est important de valoriser toutes les agricultures et cultures alimentaires du monde; souligne que les produits alimentaires devraient être accessibles à des prix raisonnables pour les consommateurs, tout en garantissant simultanément un niveau de vie équitable pour les agriculteurs;
2. souligne l'importance de la PAC en tant qu'instrument de garantie de la production alimentaire dans l'Union européenne; estime que la PAC a procuré aux citoyens européens des aliments en suffisance depuis sa mise en place en 1962, tout en protégeant et en améliorant l'environnement rural, ainsi que les normes de production alimentaire de l'Union européenne, lesquelles sont les plus rigoureuses au monde; souligne qu'il convient que l'agriculture communautaire continue de jouer ce rôle à l'avenir;
5. (…) est conscient de ce que seulement un petit pourcentage de la production alimentaire mondiale est véritablement échangé sur les marchés internationaux et qu'il provient de plus en plus d'un petit nombre de pays exportateurs;
11. demande la mise en place d'instruments politiques visant à prévenir de telles fluctuations spectaculaires et dommageables des prix, lesquels instruments devraient répondre à la nécessité de garantir un niveau de vie équitable aux producteurs; estime que le régime du paiement agricole unique donne aux agriculteurs la possibilité de se diversifier en fonction des besoins du marché, mais pourrait être impuissant à faire face aux fluctuations spectaculaires des cours;
19. estime que la PAC devrait demeurer la pierre d'angle de la politique de sécurité alimentaire de l'Union, aujourd'hui et au-delà de 2013; est d'avis qu'un système écologique fonctionnel, des sols fertiles, des ressources hydriques stables et une économie rurale polyvalente sont indispensables à la sécurité alimentaire à long terme; considère aussi qu'il est fondamental que la PAC, conjointement avec d'autres politiques communautaires, participe davantage à l'équilibre alimentaire mondial;
20. estime vivement, néanmoins, que la PAC devrait être adaptée plus avant pour répondre aux inquiétudes en matière de sécurité alimentaire; est déçu que, dans le cadre des propositions relatives au "bilan de santé" de mai 2008, la Commission n'ait pas entièrement relevé ce défi ; est opposé au démantèlement des mesures de gestion du marché et à des réductions des paiements de soutien aux agriculteurs;
21. (…) rappelle que les agriculteurs doivent bénéficier d'un environnement politique stable pour planifier leur avenir; souligne qu'une telle politique doit avant tout se fonder sur la mise en place d'un filet de sécurité du revenu face aux dangers et aux crises dues soit à des phénomènes naturels graves soit à une distorsion du marché et à une chute des prix d'une ampleur et d'une durée inhabituelles; relève, à cet égard, le fait que l'agriculture représente une valeur ajoutée importante pour les économies nationales et de l’Union européenne;
22. fait remarquer que le marché à lui seul ne saurait fournir aux producteurs les revenus sûrs dont ils ont besoin pour continuer à exploiter, en raison des coûts élevés liés au respect des normes de l'Union européenne en matière de production alimentaire, de sécurité alimentaire, d'environnement et de bien-être des animaux;
36. fait remarquer que des études montrent que les consommateurs sont, pour la plupart, ignorants des avantages majeurs imputables à la PAC et qui se traduisent par la sécurité des aliments et des prix raisonnables pour les produits alimentaires; demande la mise en place de politiques d'information des citoyens et l'engagement renouvelé de simplifier les mesures, ce qui aurait pour conséquence de sensibiliser davantage les citoyens aux instruments et aux avantages de la PAC; propose que l'on explique à l'opinion publique le coût de l’inexistence de la PAC;
37. estime que la PAC devrait se voir attribuer une place significative dans les politiques communautaires en matière d'affaires étrangères et de développement, en mettant l'accent sur la politique extérieure de sécurité alimentaire; estime qu'en plus de sécuriser la production alimentaire de l'Union européenne, la PAC peut contribuer à répondre à la demande alimentaire accrue à l'échelle mondiale;
53. réaffirme que pour les pays appartenant au groupe des États ACP, l'agriculture représente un secteur qui est davantage capable que d'autres de générer la croissance pour la population rurale pauvre, apportant ainsi une contribution tangible à la réalisation du premier objectif du Millénaire pour le développement, à savoir l’éradication de la pauvreté extrême et de la famine ;
63. pense que la libéralisation accrue et non régulée des échanges agricoles conduirait à une nouvelle hausse des prix alimentaires et à une volatilité des prix encore plus importante; met en exergue que les pays les plus affectés seraient les pays en développement les plus vulnérables et tributaires des importations de denrées alimentaires; souligne enfin que les règles du commerce mondial ne doivent en aucun cas s'opposer au droit des pays ou régions de soutenir leur agriculture pour garantir la sécurité alimentaire de leur population;
64. estime que les politiques d'ouverture des marchés des produits agricoles dans le cadre de l'OMC et les accords bilatéraux de libre-échange ont entamé, dans une large mesure, la sécurité alimentaire dans de nombreux pays en développement et dans le contexte de la crise actuelle de l'approvisionnement alimentaire à l'échelle mondiale; demande à la Commission de réexaminer en conséquence sa politique de libéralisation des échanges agricoles;
67. fait observer que la crise alimentaire mondiale figure parmi les grandes menaces qui pèsent sur la paix et la sécurité dans le monde; se félicite, à cet égard, des récents efforts consentis par la Commission afin de rechercher les moyens de régler la question de la sécurité alimentaire mondiale; invite les États membres à promouvoir ces initiatives aux niveaux national et local. (…)» |
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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