En réunissant les ministres de l’Agriculture européens les 22 et 23 Septembre dernier à Annecy pour un Sommet informel, Michel Barnier souhaitait tracer les grandes orientations de la PAC pour l’après 2013 avant que le budget ne soit fixé en 2010.
Les réflexions menées durant deux jours ont ainsi tourné autour de deux thèmes majeurs : d’une part la rationalisation budgétaire, et d’autre part l’accroissement de l’efficacité de la PAC et son adaptation aux enjeux du XXIème siècle.
Le Sommet d’Annecy a révélé de réelles divergences entre les Etats membres sur la stratégie à suivre pour réformer la PAC. Toutefois, cette situation ne doit pas empêcher l’UE de réformer son unique politique intégrée. Une solution existe qui, en plus de réconcilier les « budgétaires » et les « défenseurs de la PAC actuelle », permettrait d’initier la résolution de sept problèmes qui affectent la Communauté internationale.
Des divergences de fond que les propositions actuelles n’arrivent pas à concilier
Le Sommet d’Annecy a été l’occasion pour les Etats membres de l’UE de faire valoir leurs divergences dans la hiérarchisation des priorités entre l’impératif budgétaire et l’exigence d’efficacité et de régulation du secteur agricole européen.
De manière synthétique, deux camps distincts se sont opposés.
D’un côté, ceux pour lesquels l’Agriculture est un secteur économique classique. La ministre Britannique Hillary Benn, s’est fait l’écho de plusieurs d’entre eux lorsqu’elle a affirmé que « l’agriculture est soumis aux mêmes risques que les autres secteurs économiques », et qu’il fallait donc laisser « le marché fonctionner pleinement ». De leur point de vue, les dépenses de la PAC visant à soutenir les marchés et protéger les agriculteurs des risques éventuels ne sont pas justifiées.
De l’autre, ceux pour qui l’Agriculture est un secteur stratégique et spécifique par rapport à tous les autres secteurs de l’Economie, notamment en termes d’exposition aux risques. Ils plaident donc pour un maintien de mécanismes de régulation, c’est-à-dire de soutiens adaptés aux objectifs stratégiques de sécurité alimentaire et d’efficacité économique qui ont fait de de l’UE la première puissance agricole mondiale.
C’est donc sans grande surprise que le Sommet d’Annecy n’a débouché sur aucune proposition concrète et, on se trouve aujourd’hui dans une situation analogue à celle du jeu de la corde, où chacune des parties essaye d’en détenir le plus possible, sachant que cela ne peut se faire qu’au détriment de l’autre partie.
Dès lors, toute proposition qui ne sortira pas de ce dilemme aboutira à la même conclusion : un statu quo risquant de se transformer en une neutralisation rampante de la PAC. Tant que la réforme de la PAC sera conduite selon une approche européano-centrée dominée par des considérations budgétaires, nous assisterons à des blocages internes et externes.
Existe-t-il une solution à ce dilemme ?
Pour reprendre l’analogie du jeu de la corde, trois stratégies politiques de sortie de l’impasse peuvent être formulées.
La première consisterait à déclarer « gagnant » l’une des deux parties.
On pourrait donc imposer un budget inférieur à la PAC, tout en conservant la logique de la PAC actuelle. On l’a bien vu lors du Sommet d’Annecy, une telle proposition n’est pas réaliste car la diminution du budget de la PAC affecterait nécessairement le soutien et la régulation des marchés agricoles européens, et plus généralement la compétitivité de l’Agriculture européenne.
La deuxième pourrait s’inspirer des Etats-Unis. Il s’agirait alors de renforcer le budget de la PAC pour améliorer l’efficacité des soutiens et des mécanismes de régulation existants. Là encore, ce cas de figure n’est pas envisageable, car il viendrait à l’encontre des réformes de la PAC entreprises depuis 2000.
Devons-nous pour autant attendre 2013 pour qu’un élément nouveau entre en ligne de compte et nous permette de sortir du dilemme actuel ? ou alors pire, que l’on décide pour nous ?
Il existe en réalité une troisième option, qui s’écarte des deux autres et dont la logique serait la suivante : si les soutiens et les mécanismes de régulation des marchés agricoles européens sont à l’origine des divergences de points de vue entre les « budgétaires » et les « défenseurs de la PAC actuelle », déplaçons les termes du débat et inventons un nouveau système qui permette de mieux réguler les marchés sans que cela n’induise un accroissement du budget européen.
Pour cela, nous proposons que la réforme de la PAC s’intègre dans un cadre qui dépasse les frontières de l’UE, dans l’idée d’exporter par la suite ce nouveau modèle dans les différentes régions du monde.
Il est en effet révolu le temps où les politiques mises en place dans un pays étaient fondées sur des considérations uniquement régionales. La réforme de la PAC s’inscrit dans un contexte nouveau, caractérisé par les quatre aspects suivants :
> Le monde est secoué par deux crises majeures, l’une financière, l’autre alimentaire, qui soulignent l’ardente nécessité d’une régulation et d’une coopération internationale ;
> L’impasse dans laquelle se trouvent les négociations de Doha révèle l’échec de l’OMC à mettre en place un système commercial international qui réponde aux exigences de ces crises ;
> L’Europe politique est en panne, et il n’existe pas aujourd’hui de réel projet fédérateur ; sinon, lorsqu’un cataclysme financier risque de ruiner les sociétés européennes et qu’in extremis, un « accord de survie » a fini par être trouvé ;
> Le monde est globalisé et les économies interconnectées.
Il est intéressant de noter que, pour chacun de ces aspects, le dossier agricole est au cœur des préoccupations et aucune des propositions avancées aujourd’hui n’est convaincante.
Aussi, on ne peut envisager la réforme de la PAC qu’en raisonnant à l’échelle mondiale, et en initiant une nouvelle coopération internationale. L’UE pourrait ainsi atteindre sept objectifs majeurs et résoudre par là même le dilemme dans lequel elle s’est enlisée :
1. Mutualiser les risques agricoles à l’échelle mondiale, ce qui permettrait de dépasser le blocage budgétaire constaté actuellement dans les discussions sur la PAC, tout en protégeant plus efficacement les agriculteurs européens. Cela suppose d’instaurer une Organisation Mondiale de l’Agriculture.
2. Relancer la coopération internationale autour d’un projet fédérateur : l’agriculture, tout comme l’Europe l’a fait en son temps avec la PAC.
3. Favoriser le développement des pays les moins avancés. Il ne faut en effet pas oublier qu’à l’exception des Etats rentiers pétroliers, aucun pays ne s’est construit sans un développement préalable du secteur agricole.
4. Proposer une option de sortie à l’OMC, rendue possible par une meilleure coordination des différentes politiques agricoles nationales.
5. Relancer l’Europe autour de sa politique historique.
6. Offrir une meilleure protection aux agriculteurs du monde entier.
7. Permettre une meilleure prévention des crises alimentaires à l’échelle nationale et mondiale.
La globalisation du monde et la mondialisation des Economies s’accompagnent d’opportunités sans précédent pour la Communauté internationale. Toutefois, ces dynamiques constituent également des menaces importantes avec le développement des risques systémiques, dont la fulgurance autant que l’ampleur, peuvent déstabiliser nos économies. L’exemple récent de la crise financière est là pour le rappeler.
Nous vivons une nouvelle étape de la mondialisation où, suite à la constitution d’unions douanières et de blocs régionaux de libre échange durant la seconde moitié du XXème siècle, les institutions internationales souhaitent raccorder plus étroitement ces différents blocs.
Toutefois, un tel souhait nécessite que les politiques nationales ou régionales aient également été conçues pour répondre aux problématiques transnationales. Il n’est en effet pas si loin le temps où Jean Monnet et Robert Schuman ont entrepris ce rêve un peu fou de construire la Communauté Européenne autour de l’Agriculture, considérant, à juste titre, que « 1+1=3 ». Le temps est peut-être aujourd’hui venu d’en prolonger l’action et d’en élargir le périmètre à une échelle internationale. |