Les stocks de réserves alimentaires reviennent sur le devant de la scène

Depuis plusieurs mois, la question des stocks de réserves alimentaires est « à la mode ». Longtemps critiqués pour leurs coûts, les stocks apparaissent de plus en plus comme le moyen le plus efficace pour réguler les marchés agricoles et lutter contre l’insécurité alimentaire.

Récemment par exemple, la question de la mise en place de stocks d’urgence régionaux est réapparue au Japon à la suite du tremblement de terre et du tsunami qui a déferlé le 11 mars sur ses côtes. Le ministre de l’Agriculture japonais Michihiko Kano a fait part de son inquiétude : selon lui, une crise alimentaire pourrait survenir d’un déséquilibre entre d’un côté une demande en denrées alimentaires forte, et de l’autre, une offre réduite due à la destruction et à l’irradiation d’une partie de la production agricole. Or, le Japon ne peut compter sur des réserves alimentaires suffisantes. Et si les niveaux d’importation sont trop faibles, se posera un vrai problème d’approvisionnement en denrées agricoles et donc, de sécurité alimentaire.

La plupart des experts internationaux réfléchissent aux modalités concrètes d’application d’un système de stocks à l’échelle régionale et mondiale.

La France dans le cadre de sa présidence du G20, a récemment chargé le Programme alimentaire mondial (PAM) de réfléchir à la mise en place d’un tel système, « réponse pragmatique », selon la directrice du PAM, pour parer aux situations d’urgence. Concrètement, l’agence de l’ONU devra donc examiner les différentes modalités d’application, notamment les modes de financement et de gestion. A noter que les conclusions du PAM seront rendues lors du G20 agricole qui aura lieu à Paris en juin de cette année.

Quant aux chercheurs du think tank américain Institute for Agriculture and Trade Policy, ils avaient dès novembre 2010 réfléchi à cette question1 et en avaient conclu que le meilleur système pourrait être la mise en place d’une politique de stockage verticalement intégrée, avec des mesures différenciées aux niveaux local, national, et international.

Quoi qu’il en soit et quelles que seront les mesures mises en place, si l’on souhaite que les politiques de stocks de réserves alimentaires soient réellement efficaces, trois questions doivent être posées en préalable dans les mois à venir2.

La première question est celle de la convergence des objectifs visés en matière de stabilisation des cours et de lutte contre l’insécurité alimentaire. Si l’un des intérêts majeurs d’une politique de stockage agricole et alimentaire réside dans sa capacité à jouer à la fois sur les niveaux et la volatilité des prix ainsi que sur la sécurité alimentaire et la famine, cela constitue également un handicap sévère. En effet, l’unité temporelle de ces deux objectifs est radicalement différente : l’effet d’une mesure de stockage ou de déstockage aura un impact direct à court terme sur la volatilité des prix, mais à beaucoup plus long terme sur la famine et la sécurité alimentaire… Dès lors, des problèmes peuvent se poser quand d’un côté l’on souhaite des mesures de stockage en cas de marchés déprimés, et au même moment, des mesures de déstockage pour accroître le volume de l’aide alimentaire en cas d’urgence humanitaire.

La deuxième question concerne la création d’un organe de régulation chargé de superviser et coordonner les mesures de stockage. En effet, confier cette responsabilité à une seule organisation internationale ne serait pas pertinente car la question des stocks alimentaires interagit avec plusieurs domaines et chaque organisation internationale dispose d’un champ de compétences qui lui est propre : la lutte contre la faim pour la FAO, le commerce pour l’OMC, la stabilité financière pour le FMI, etc. Aujourd’hui, aucune de ces organisations n’est donc en mesure de gérer de manière transversale une politique de stockage. C’est pour cela qu’il est indispensable d’initier une gouvernance mondiale de l’agriculture autour d’une plateforme nouvelle qui regrouperait toutes les institutions internationales concernées par les problématiques agricoles.

La troisième question porte sur le budget alloué à la gestion des stocks. Une politique de stockage peut en effet être coûteuse : elle inclut les frais de magasinage, les frais liés à l’immobilisation et à la rotation technique, mais aussi des dépenses en infrastructures dans les pays en voie de développement. Si l’utilisation de stocks virtuels sur les marchés à terme permet de limiter les dépenses budgétaires, ces derniers sont complémentaires et en aucun cas substituables à des stocks physiques.

Ces trois questions montrent bien que si l’on souhaite réguler efficacement les marchés agricoles et réduire durablement l’insécurité alimentaire et la faim dans le monde, la politique de stockage est une condition nécessaire mais non suffisante, tant d’un point de vue économique que budgétaire, sans compter que des dispositifs complémentaires doivent être mis en œuvre.

Un de ces dispositifs complémentaires préconisé par momagri, consisterait à définir des zones de zones de fluctuations libres des prix, autour d’un prix d’équilibre par produit agricole et par grande zone économique homogène. Cela permettrait d’assurer un revenu convenable aux producteurs tout en étant acceptable pour le consommateur. Ces zones de fluctuations seraient différentes selon les régions, et à l’intérieur, les agriculteurs ne seraient pas subventionnés, hormis au titre de leur action en faveur de l’environnement et d’un soutien spécifique destiné à assurer leurs risques d’exploitation. Dès que les prix sortiraient de ce tunnel, des mesures de régulation seraient déclenchées, et notamment celles relatives au stockage et au déstockage.

Ce dispositif permettrait ainsi d’améliorer l’efficacité globale d’une politique de stockage à cinq niveaux :

- en définissant et en précisant, par consensus international, les marges de fluctuation libre des prix et le déclenchement de mesures de stockage ou de déstockage ;

- en garantissant indirectement un prix moyen rémunérateur à l’agriculteur ;

- en limitant les dépenses budgétaires du fait de l’absence de subventions lorsque les prix fluctuent à l’intérieur du tunnel ;

- en générant des profits utiles en temps de crise car le stockage étant réalisé lorsque les prix sont bas et le déstockage lorsque les prix sont élevés, la superstructure chargée de gérer et coordonner la régulation des marchés par les stocks pourra réaliser des profits si le système est équilibré, ce qui suppose que les marges de fluctuations libres soient correctement évaluées.