En 2007-2008, de nombreux pays en développement ont été touchés par une des crises alimentaires les plus graves de ces dernières décennies. En Afrique sub-saharienne, dans le Machrek et en Asie, cette crise a entraîné des émeutes sans précédent et une forte instabilité politique. Si les avis divergent quant aux facteurs déclencheurs de la crise, tous en revanche soulignent les effets dévastateurs de l’hypervolatilité des prix des matières premières agricoles. A cette époque, la plupart des responsables politiques de ces pays pauvres touchés par la crise ont été dépassés : aucun plan réel de sauvetage n’avait été préalablement pensé pour faire face à une telle situation et la communauté internationale s’est trouvée incapable d’endiguer la crise car les stocks alimentaires étaient très bas. Depuis 2008, réduire l’hyper volatilité des prix et remédier à l’insécurité alimentaire sont devenues des priorités pour la communauté internationale et les stocks alimentaires une variable stratégique.
Toutefois, l’instauration de politiques de stockage est complexe et des mesures complémentaires, à la fois économiques et politiques, sont indispensables pour optimiser l’efficacité globale d’un tel dispositif.
De nombreux colloques et séminaires sont organisés sur cette thématique, à l’instar de celui de l’Institut pour l’Agriculture et les Politiques Commerciales (IATP)1 début juin 2010 à Bruxelles et intitulé « Les stocks alimentaires : stabilisation des marchés, pouvoir de marché des producteurs et sécurité alimentaire ».
De ce colloque, on retiendra les points de consensus suivants :
- Les stocks agricoles et alimentaires ont un rôle majeur à jouer pour stabiliser les prix des matières premières agricoles et lutter contre l’insécurité alimentaire internationale et la famine ;
- Les politiques de stockage, du fait de l’interconnexion des économies et la financiarisation des marchés agricoles, doivent porter à la fois sur les marchés physiques et les marchés à terme par la constitution de « stocks virtuels » ;
- Une superstructure réunissant tous les acteurs impliqués doit être chargée de gérer et coordonner les opérations de stockage et déstockage sur les marchés agricoles.
Aussi, après une longue période où les stocks agricoles et alimentaires ont été considérés comme contre-productifs dans la recherche d’efficience des marchés agricoles par certains experts d’inspiration néolibérale, ils sont aujourd’hui revenus au cœur des réflexions pour réguler les marchés agricoles. Les raisons avancées sont à la fois économiques - relancer ou apaiser les marchés par des mesures contra-cycliques - et stratégiques du fait de l’importance de l’agriculture dans l’économie mondiale et du milliard d’être humains qui souffrent de la faim dans le monde.
C’est le cas de la France et du Brésil qui ont déjà créé des groupes de travail communs afin de discuter de mesures conjointes pour juguler la volatilité. De même, la prochaine session du Comité des Nations Unies sur la Sécurité Alimentaire, qui se tiendra en octobre 2010, abordera ces sujets.
Toutefois, si l’idée fait son chemin, il n’en reste pas moins que trois questions doivent être posées pour optimiser l’efficacité d’ensemble d’un tel dispositif et éviter les « dérapages » que l’on a pu observer par le passé.
- Comment faire en sorte que les politiques de stockage permettent d’améliorer les conditions du marché ?
- Comment optimiser des prises de décisions politiques en matière de régulation des marchés par les stocks pour atteindre les objectifs visés en termes de volatilité des prix et de sécurité alimentaire ?
- Comment limiter et rationaliser les budgets liés à la mise en place d’un tel dispositif ?
La première question qui se pose est celle de la convergence des objectifs visés en matière de stabilisation des cours et de lutte contre l’insécurité alimentaire. Si l’un des intérêts majeurs d’une politique de stockage agricole et alimentaire réside justement dans sa capacité à jouer à la fois sur les niveaux et la volatilité des prix ainsi que sur la sécurité alimentaire et la famine, cela constitue également un handicap sévère. En effet, l’unité temporelle associée à chacune de ces deux problématiques est radicalement différente : l’effet d’une mesure de stockage ou de déstockage aura un impact direct à court terme sur les niveaux et la volatilité des prix, mais à beaucoup plus long terme sur la famine et la sécurité alimentaire. Aussi, l’une des difficultés à laquelle on peut être exposée est justement que les préconisations effectuées en matière de mesures de stockage ou de déstockage par les experts et institutions internationales concernés en matière d’évaluation des risques de marchés et de sécurité alimentaire s’opposent. Que les uns souhaitent des mesures de stockage car les marchés sont déprimés alors que les autres souhaitent des mesures de déstockage pour accroître le volume de l’aide alimentaire car la famine se répand.
La deuxième question qui se pose est celle de la création d’un organe de régulation chargé de superviser et coordonner les mesures de stockage. Elle découle directement de la question précédente. Certains d’experts estiment que ce pourrait être le Comité des Nations Unies sur la Sécurité Alimentaire qui serait chargé de coordonner mondialement la gestion des stocks. Toutefois, confier cette responsabilité à une seule organisation internationale ne serait pas pertinente car la question des stocks alimentaire interagit avec plusieurs domaines et chaque organisation internationale dispose d’un champ de compétences qui lui est propre : la lutte contre la faim pour la FAO, le commerce pour l’OMC, le Développement pour la Banque mondiale, la stabilité financière pour le FMI, etc. En conséquence, aucune de ces organisations n’est aujourd’hui en mesure de gérer de manière transversale une politique de stockage ou de déstockage. C’est pour cela qu’il est indispensable d’initier une gouvernance mondiale de l’agriculture autour d’une plateforme nouvelle qui regrouperait toutes les institutions internationales concernées par les problématiques agricoles.
La troisième question qui se pose est celle du budget alloué à la gestion de ces stocks. Si l’efficacité d’une politique de stockage en matière de stabilisation des cours est réelle, les coûts induits peuvent être considérables. Une politique de stockage est en effet coûteuse : elle inclut les frais de magasinage, les frais liés à l’immobilisation et à la rotation technique, mais également d’importantes dépenses en infrastructures notamment dans les pays en développement. Si l’utilisation de stocks virtuels sur les marchés à terme permet de limiter les dépenses budgétaires, ces derniers sont complémentaires et en aucun cas substituables à des stocks physiques.
Il résulte des trois points précédents qu’une politique de stockage constitue une condition nécessaire mais non suffisante, tant d’un point de vue économique que budgétaire, pour réguler efficacement les marchés agricoles et réduire durablement l’insécurité alimentaire et la faim dans le monde.
Il est donc primordial d’instaurer un dispositif complémentaire pour accroître l’efficacité de la gestion des stocks d’un tel dispositif. Celui-ci, préconisé par momagri2, reposerait sur la définition de zones de fluctuations libres des prix, autour d’un prix d’équilibre par produit agricole et par grande zone économique homogène qui permettrait d’assurer un revenu convenable aux producteurs tout en étant acceptable pour le consommateur. Ces zones de fluctuations seraient différentes selon les régions, et à l’intérieur, les agriculteurs ne seraient pas subventionnés, hormis au titre de leur action en faveur de l’environnement et d’un soutien spécifique destiné à assurer leurs risques d’exploitation. Dès que les prix sortiraient de ce tunnel, des mesures de régulation seraient déclenchées, et notamment celles relatives au stockage et au déstockage.
Ce dispositif permettrait ainsi d’améliorer l’efficacité globale d’une politique de stockage à cinq niveaux :
- en définissant et en précisant, par consensus international, les marges de fluctuation libre des prix et le déclenchement toléré de mesures de stockage ou de déstockage ;
- en garantissant indirectement un prix moyen rémunérateur à l’agriculteur ;
- en limitant les dépenses budgétaires du fait de l’absence de subventions lorsque les prix fluctuent à l’intérieur du tunnel ;
- en générant des profits utiles en temps de crise car le stockage étant réalisé lorsque les prix sont bas et le déstockage lorsque les prix sont élevés, la superstructure chargée de gérer et coordonner la régulation des marchés par les stocks pourra réaliser des profits si le système est équilibré, ce qui suppose que les marges de fluctuations libres soient correctement évaluées.
1 En partenariat avec le Collectif Stratégies Alimentaires et Oxfam Solidarity
2 Cf. http://www.momagri.org/FR/gouvernance-intro.html |