Le bilan de santé de la PAC, initié par Mariann Fischer Boel, Commissaire européenne à l’agriculture, suscite de nombreux débats, aussi bien dans le monde agricole ou institutionnel. Si les positions affichées peuvent diverger selon les uns, force est de constater qu’il y a aujourd’hui quasi unanimité pour souligner le rôle stratégique de l’Agriculture dans l’Economie mondiale, et dans la recherche de la sécurité alimentaire.
Toutefois, il y a, dans la majeure partie des rapports qui traitent de la réforme de la PAC, une inadéquation profonde entre les objectifs affichés et les moyens proposés pour les atteindre, du fait le plus souvent d’une vision erronée et partielle des réalités agricoles.
C’est pour cela que l’article de Nadège Chambon, chargée de mission au sein du Think Tank Notre Europe, dont nous reproduisons ici un extrait, retient toute notre attention. Car, au-delà de sa vision des réalités agricoles, il replace la réforme de la PAC dans une problématique globale, alliant trois dimensions majeures : l’efficacité économique, la préservation de l’environnement et la promotion du développement… notions que momagri place au cœur du projet qu’il met en œuvre depuis 2006.
Réformer la PAC pour des lendemains meilleurs : quels enjeux ?
Plusieurs évolutions majeures modifient actuellement le cadre de l’activité agricole. Il convient de les analyser pour comprendre quels seront les traits de l’agriculture européenne après 2013, date à laquelle expirera le compromis de 2003.
Le premier enjeu sera celui de la production. Les revenus croissants et la modification des schémas de consommation des populations des pays émergents font déjà augmenter les demandes de viande et de produits laitiers. Par ailleurs, les biocarburants génèrent une nouvelle demande de terre, à vocation énergétique. Ces tendances de fond invitent les Européens à participer à l’offre agricole mondiale à long terme. Mais si l’agriculture européenne se trouve dans un contexte inédit grâce à l’augmentation des prix des matières premières, peut-on compter sur cette période pour engager des réflexions à portée durable sur la politique agricole ? Il serait périlleux de parier sur les évolutions récentes pour supprimer tout filet de sécurité et pour mettre un terme à la capacité d’intervention de l’UE en matière agricole. En effet, les spécificités du secteur invitent à rester prudent, et l’histoire de la PAC montre que tout déséquilibre sur un marché agricole ne peut être rattrapé sans un enchaînement de crises de surproduction et de pénurie préjudiciables. Les Européens auront donc à charge de conserver des instruments de régulation des marchés en cas de crise et d’encourager la compétitivité de leurs exploitations pour pouvoir participer au commerce mondial. Ces instruments devront rester compatibles soit avec les règles commerciales multilatérales, soit, en cas d’échec des négociations du round de Doha, avec les accords commerciaux bilatéraux.
Le second enjeu pour l’agriculture européenne sera de répondre, dans un contexte ouvert et à budget contraint, aux exigences sociétales. Marqués par les crises sanitaires des années 1990 et par les scandales environnementaux (pollution aux nitrates, par exemple) les consommateurs et citoyens souhaitent que la PAC assure à la fois la sécurité alimentaire et le respect de l’environnement – c’est-à-dire qualité de l’eau, protection des habitats naturels, etc. La PAC devra également prendre en compte les exigences qui naissent sous les effets conjugués d’une urbanisation massive et de la méconnaissance grandissante des réalités du monde agricole et rural dont témoignent les Européens. Cette prise en compte des nouvelles exigences est essentielle à l’heure où les consommateurs ne sont plus – au moins pour la majorité d’entre eux – en relation directe avec les producteurs et où le rapport de confiance peut vaciller à la moindre rumeur. Afin de ne pas miner davantage la confiance des consommateurs vis-à-vis du système de production encouragé par l’UE, le bien-être animal, la qualité et la diversité des produits, les modes de production biologiques, les considérations éthiques devront être sérieusement considérés. Toutefois, on ignore si les limitations en termes d’usage de fertilisants et de pesticides, d’interdiction des OGM, de règles de l’éco-conditionnalité, etc., sont compatibles avec une agriculture compétitive dans une économie ouverte.
Un autre enjeu majeur pour la réforme consistera à mettre en cohérence la PAC avec les autres politiques de l’UE. Citons quelques incohérences potentielles. Tout d’abord la spécificité du modèle agricole, qui encourage le maintien de produits de niche différenciés tels que les appellations géographiques ou traditionnelles, peut être mise en danger par les impératifs sanitaires – durcissement des règles et harmonisation des processus de production – ou par l’exigence de compétitivité (harmonisation des étiquetages pour une plus grande lisibilité des marques). La réflexion devra englober cette singularité du modèle agricole et alimentaire auquel les Européens sont attachés, ainsi que le besoin d’harmoniser les mesures avec celles de la politique de concurrence. À l’heure actuelle, la cartellisation des producteurs et la reconnaissance de barrières à l’entrée du marché sont encouragées pour les productions à forte valeur ajoutée, type appellations d’origine. A contrario d’autres mesures s’attaquent à toute cartellisation de producteurs qui souhaiteraient limiter, en cas de crise, une chute des prix trop forte. Enfin, la future réforme de la PAC devra veiller à prévenir les dissonances avec la politique de cohésion, désormais première politique de l’UE. En cas de réforme de la PAC, les probabilités sont fortes de voir le secteur agricole, une fois exposé aux forces du marché, entrer en contradiction avec les objectifs de la politique de cohésion. Le phénomène de concentration des industries et des exploitations est en effet favorisé par la recherche de gains de productivité et par la concurrence. Cela se traduit par la relocalisation des activités de production, non plus disséminées sur l’ensemble du territoire, mais concentrées sur quelques zones (le sucre, par exemple).
Plus généralement, la PAC doit être considérée en lien avec les politiques structurelles et de cohésion, en particulier pour les nouveaux États membres. On ne peut pas exclure que cette mise en cohérence avec les autres politiques de l’UE aboutisse à une nouvelle architecture budgétaire et à la réforme des modalités de mise en oeuvre de la PAC, qui ne serait plus entièrement et directement sous l’égide d’une seule administration sectorielle et de ses correspondants.
Pour anticiper les réponses à ce nouveau contexte agricole et rendre sa cohérence à la PAC, l’opportunité des négociations présidées successivement par la France, la République tchèque et la Suède devra être saisie pour redéfinir dans son ensemble la politique agricole commune.
Pour un nouveau projet agricole commun
Face aux critiques, le discours sur les acquis de la PAC n’est plus audible. Pourtant, cette politique a su relever l’agriculture européenne de l’après-guerre pour faire de l’Union l’une des principales puissances vertes mondiales. Mais il ne faut pas se tromper de débat, l’heure est moins au bilan de clôture qu’à l’anticipation de défis majeurs que les pays européens auront à relever sur les moyen et long termes. C’est pourquoi maintenir une politique commune agricole est primordial pour l’UE.
Bien que le secteur participe seulement à hauteur de 2,5 % au PIB de l’UE, l’agriculture répond à des questions stratégiques et essentielles au développement durable des sociétés. Les approvisionnements, la sécurité, la qualité et la diversité du modèle alimentaire, l’aménagement du territoire – 80 % du territoire de l’Union se situe en zone rurale et les agriculteurs y sont les principaux acteurs –, l’environnement, le dynamisme de ces territoires sont autant de sujets qu’aborde la PAC. Certes, d’importants aménagements restent à faire, et le projet commun permet d’y apporter des réponses collectives. Brader la PAC en cédant aux sirènes du « modernisme » économique reviendrait à négliger ces sujets. L’Union doit apporter des solutions à ces enjeux économiques, sanitaires, sociétaux, territoriaux et environnementaux, autrefois réglés « naturellement » par la myriade d’exploitations réparties sur tout le territoire, aujourd’hui potentiellement abandonnées par la raréfaction des agriculteurs.
Seule une « nouvelle » PAC, ayant fait l’objet d’une ambitieuse réforme, renforcera l’UE. Après un demi-siècle, la PAC garde comme cap les objectifs assignés dans le traité de Rome. Or, les différentes adaptations et réformes ont rendu cette politique particulièrement complexe et floue. Une révision de ces objectifs fondamentaux est nécessaire pour redonner de la lisibilité à la PAC. Trois missions lui incombent :
> pérenniser une agriculture européenne productive, compétitive et diverse en maintenant des instruments de régulation des marchés, dits « filets de sécurité », et les normes en matière de sécurité et de qualité alimentaire ;
> promouvoir une agriculture respectueuse de l’environnement ;
> assurer le développement économique et social des zones rurales, en finançant aussi des acteurs ruraux non agricoles.
Cette clarification des missions de la PAC ou, plutôt, la définition d’un nouveau projet agricole commun doit précéder les négociations sur les instruments et sur le budget de cette politique. Sans cet exercice de réflexion, la PAC risque de faire l’objet d’une réforme dictée par les arbitrages budgétaires plutôt que par un projet politique. La France, la République tchèque et la Suède devront veiller à ce que ce débat sur le fond soit mené avant puis pendant les négociations budgétaires et à défendre la contribution de la PAC à la stratégie globale de l’UE.
1 Propositions de notre europe pour une réforme de la PAC
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