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Pendant longtemps, le Malawi, petit Etat pauvre d’Afrique sub-saharienne, a connu de nombreuses et sévères famines. C’est pourquoi après la grande crise alimentaire de 2005, le gouvernement du Malawi a décidé de réformer complètement sa politique agricole. Objectif ? Mieux protéger son agriculture, considérée comme l’un de ses secteurs les plus stratégiques.
Au cœur de cette nouvelle politique : un système de subventionnement des intrants pour les agriculteurs du pays afin d’augmenter leur production. Symbole d’une politique agricole africaine « renouvelée », le Malawi est aujourd’hui devenu, comme le rappelle l’économiste et agronome Mathilde Douillet, « une star grâce à la croissance spectaculaire de sa production de maïs ».
Dans sa dernière note « La relance de la production agricole au Malawi : succès et limites »1, publiée par la Fondation FARM, et dont nous vous recommandons la lecture, elle fait le point sur ces mesures mises en œuvre, leurs succès comme leurs limites.
La rédaction de momagri
D’indéniables succès, d’évidentes limites
L’autosuffisance n’est pas la sécurité alimentaire
La croissance de la production agricole, dans ce pays, est un véritable succès, qui dure depuis plusieurs années. Elle tranche avec les nombreuses crises alimentaires qu’a connues le Malawi dans la décennie précédente et lui a même permis d’exporter du maïs. Mais il convient de rester prudent dans les leçons qu’on en tire. D’une part, ce succès tient en partie à des conditions climatiques favorables et il n’est pas certain que les récoltes se maintiennent à un niveau adéquat en cas de fortes pluies ou de sécheresse excessive.
D’autre part, le Malawi illustre de manière emblématique ce fait maintes fois constaté par ailleurs : l’autosuffisance alimentaire nationale est loin de pouvoir assurer, à elle seule, la sécurité alimentaire de l’ensemble des ménages. On pourrait s’attendre à ce que l’augmentation de la production de maïs par les petits producteurs conduise à une amélioration de la sécurité alimentaire des ménages concernés. Mais celle-ci n’apparaît pas encore dans les données disponibles. L’accès à la nourriture est un facteur crucial, comme en témoigne la distribution récente de denrées à 1,5 million de familles dans le besoin.
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Un succès à confirmer à long terme
La subvention aux intrants est la mesure la plus visible mise en œuvre par le gouvernement, et c’est une mesure considérée comme innovante car elle est basée sur un système de coupons. Compte tenu de la lourdeur administrative d’un tel programme, et au vu du volume d’intrants concerné, le fait que ces derniers aient été distribués à temps pour les campagnes agricoles est une réalisation importante. En théorie, le système de coupons est très efficient car il permet de cibler les bénéficiaires, de renforcer le réseau privé d’approvisionnement en intrants et de réduire progressivement l’aide publique.
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Le coût de la subvention aux engrais est souvent pointé du doigt. Mais son efficacité en termes d’augmentation de la production est avérée. Lorsque les filières sont encore peu structurées, encourager l’utilisation d’intrants peut être une excellente façon d’obtenir rapidement une hausse de la production agricole. C’est d’ailleurs pourquoi cette mesure est très prisée par les gouvernements, notamment en période d’élection. Cependant, pour être vraiment couronnée de succès, elle devrait également favoriser la structuration du réseau de distribution d’intrants et la création de services aux agriculteurs. Encore faut-il que l’Etat puisse agir dans la durée, afin que sa politique ait un impact sur l’organisation des filières. Comment faire en sorte que le budget public puisse supporter le coût du programme pendant une longue période ?
Une expérience transposable à d’autres pays ?
Un enseignement majeur que l’on peut tirer de l’expérience du Malawi est que les agriculteurs sont très réactifs lorsqu’on leur donne les moyens d’augmenter leur production. En levant la contrainte principale à l’accroissement des rendements, à savoir la faible rentabilité des intrants due à leur prix prohibitif, le Malawi a montré que les agriculteurs étaient capables de répondre rapidement à un changement de leur environnement économique. Cette réactivité peut être généralisée à la quasi-totalité de l’agriculture subsaharienne. Le potentiel productif de l’agriculture africaine est considérable et peut rejoindre celui des régions tropicales les plus performantes. Ce qui manque, ce sont les moyens de production.
Pour autant, le succès du Malawi ne signifie pas qu’une politique de subvention aux intrants, transitant par un système de coupons, soit une panacée du développement, une solution universelle, applicable à tous les pays.
Au Malawi, l’aide à l’utilisation d’engrais n’a pas fait disparaître les autres contraintes qui empêchent les agriculteurs d’exprimer pleinement leur potentiel : en particulier les difficultés d’accès au crédit, les carences des circuits de commercialisation, le manque de capacités de stockage et d’outils de mitigation des risques.
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D’autres Etats se sont lancés dans une politique semblable : le Kenya en 2006, le Ghana et la Tanzanie en 2008. La Zambie est en train de faire de même. À la suite de la crise alimentaire de 2008, de nombreux pays d’Afrique de l’Ouest ont également décidé de subventionner les engrais, en particulier pour la production de riz. L’expérience a montré que ces incitations ont eu un effet positif et rapide sur la production. Cependant, tous ces pays se heurtent, quoi que dans des ampleurs différentes, aux difficultés rencontrées par le Malawi : mise à disposition tardive des intrants, évincement des opérateurs privés, problèmes de fraudes. Ces difficultés pourraient sans doute être réduites par une meilleure conception des programmes et leur adaptation plus étroite aux spécificités nationales.
Des échanges sur les expériences menées dans les différents pays sont certainement nécessaires. Il n’en reste pas moins qu’un programme de subvention aux intrants – même s’il intègre les distributeurs privés, même s’il cible les agriculteurs qui, en son absence, n’auraient pas accès aux semences et aux engrais - ne répond qu’à des objectifs à court terme. Un tel programme n’est qu’un des ingrédients d’une politique qui viserait à développer l’agriculture de manière durable. Il ne peut pas remplacer une intervention publique plus large, privilégiant les investissements publics dans la recherche et les infrastructures et visant à créer un environnement propice aux opérateurs privés.
Cela le Malawi l’a compris. C’est pourquoi le pays s’est lancé depuis 2009 dans un programme d’investissement massif dans le secteur agricole, intitulé l’« Initiative de la ceinture verte ». Cette initiative a pour ambition d’étendre considérablement l’irrigation, de développer les infrastructures de stockage et de transformation et de faciliter l’accès au crédit. Aurait-elle été élaborée sans les succès obtenus grâce aux subventions aux intrants ?
1 http://www.fondation-farm.org/spip.php?page=article&id_article=763 |