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La contribution de momagri au forum « La politique agricole commune après 2013 »
La rédaction de momagri
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Ce texte joint est la contribution de momagri au Forum lancé par le Commissaire européen Dacian Ciolos sur la PAC après 2013. Il est articulé autour de quatre questions types, objet du présent forum.
- Pourquoi avons-nous besoin d'une politique agricole commune en Europe?
- Qu'est-ce que les citoyens attendent de l'agriculture?
- Pourquoi réformer la PAC?
- De quels outils avons-nous besoin pour la PAC de demain?
Ce débat public tend une nouvelle fois à confirmer les tendances révélées par le sondage sur ce que « les Européens pensent de l’agriculture et de la PAC1 » publié en mars dernier. Pour 90% des sondés, « l’agriculture et l’espace rural constituent des questions vitales pour l’avenir de l’Europe ».
La lecture des résultats de ce sondage et des contributions du débat public révèle l’ampleur de la tâche qui attend la Commission européenne.
Comment définir une nouvelle politique agricole européenne qui réponde tout à la fois au caractère hautement stratégique des enjeux liés à l’agriculture, aux attentes parfois contradictoires des citoyens et à la crise agricole ? Pour corser le problème, cette équation est à résoudre dans un contexte d’instabilité mondiale et de crise larvée de l’Union européenne.
Momagri considère que seul un changement de paradigmes permettra d’envisager de nouveaux systèmes qui s’attaquent au fléau majeur de nos économies, à savoir le risque et l’incertitude. Il ne s’agit pas de revenir à des économies administrées, mais à des régulations mixtes publiques – privées qui agissent dans les cas d’hyper-volatilité.
Si momagri se réjouit des déclarations des responsables politiques européens en faveur d’une PAC forte, notamment pour notre sécurité alimentaire, le chemin à parcourir est encore long pour oser croire que d’autres voies existent.
Espérons que la démarche engagée par Dacian Ciolos permettra de faire émerger une nouvelle vision pour l’agriculture européenne. Une synthèse des nombreuses contributions sera faite les 19 et 20 juillet prochains lors d’une conférence publique à Bruxelles.
Pourquoi avons-nous besoin d’une politique agricole commune ?
1. Parce que l’agriculture est un secteur spécifique qui nécessite une politique agricole pour permettre aux agriculteurs de vivre de leur activité et de conserver un potentiel agricole dans l’UE
L’agriculture est un secteur qui fonctionne de manière spécifique : L’agriculteur ne connait pas, à l’avance, la quantité de la production qu’il obtiendra, sa qualité et le prix auquel il la vendra.
1 ou 2% de production mondiale en plus ou en moins peut faire varier les prix de plusieurs dizaine de pourcentages car l’offre agricole ne s’ajuste pas automatiquement à la demande, et inversement. Comment l’agriculteur peut-il supporter de telles variations de prix ?
En effet, les marchés agricoles ne s’autorégulent pas. Ils sont structurellement imparfaits et sont exposés à une conjonction unique de risques à la fois naturels (aléas climatiques, épizooties) et de marchés (incertitudes sur les quantités produites et leur prix de vente, impacts croissants non maitrisé de la spéculation sur les marchés agricoles) que seule une politique agricole peut gérer.
L’agriculture est, par ailleurs, un secteur économique pour lequel le dumping, à savoir la vente à perte, est institutionnalisé. Les prix mondiaux sont le résultat d’une logique de moins-disant à l’échelle internationale, qui ne reflètent pas les coûts de production.
Aussi, les prix auxquels les agriculteurs vendent leurs productions ne couvrent souvent plus les coûts de production. Les subventions représentent parfois plus de la moitié du chiffre d’affaires des agriculteurs. Or, ces derniers préfèreraient vivre de leur activité, plutôt que des subventions.
Enfin, l’agriculteur européen subit de plein fouet les distorsions provoquées par une concurrence déloyale de certaines productions importées. En effet, nombre des importations sont produites dans des conditions sociales, environnementales et sanitaires bien inférieures à celles qui sont exigées dans l’UE.
Si les agriculteurs ne vivent plus de leur activité, on peut craindre à moyen terme un affaiblissement du potentiel de production agricole, ce qui aura nécessairement un impact sur la sécurité alimentaire des 500 millions de consommateurs. Donc, comme la mission première de l’agriculture est de nourrir les hommes, celle de la politique agricole est donc de permettre aux agriculteurs de produire durablement et efficacement des produits de qualité.
2. Par ailleurs, il faut noter que l’agriculture qui est au cœur des enjeux stratégiques (sécurité alimentaire, développement, environnement, croissance) est redevenue un enjeu de puissance du 21ème siècle
L’agriculture est redevenue un enjeu de puissance pour les Etats. Bien évidemment, on pense directement à la sécurité alimentaire et à l’environnement.
Mais il y en a bien d’autres comme l’affirmait récemment Hillary Clinton, le 24 septembre 2009 « La sécurité alimentaire ne concerne pas que l’alimentation, mais tous les domaines de sécurité ».
Si la PAC a pendant longtemps été façonnée sur la base de considérations purement européennes, il est temps de comprendre que les puissances (Russie, Chine, Inde, Brésil, Etats-Unis …) ont une stratégie très précise pour leur agriculture : ce secteur est redevenu un facteur d’indépendance politique et de pouvoir.
Qu’est-ce que les citoyens attendent de l’agriculture ?
L’Eurobarometer de mars 2010 a révélé que les citoyens soutiennent largement la PAC et leurs agriculteurs. Malgré l’urbanisation et l’évolution des modes de vie, la conscience de l’importance de l’agriculture demeure.
Pourquoi ? Parce que contrairement aux autres secteurs, l’agriculture occupe une place dans la vie quotidienne des citoyens en leur garantissant notamment une alimentation saine.
La liste des attentes des citoyens est longue. De tous les échanges que notre think tank a eu avec des représentants de la société civile, momagri retient les priorités suivantes :
- se nourrir de manière abordable et en quantité suffisante
C’est ce qu’attendent les 20 millions d'Européens pour lesquels la question de savoir s’ils vont ou non manger à leur faim, reste une réalité. N’oublions pas non plus que plus d’un milliard d’hommes, de femmes et d’enfants souffrent de la faim.
- des territoires bien entretenus
L’entretien des territoires font partie intégrante du travail des agriculteurs. Ces services rendus à la collectivité ne sont pas rémunérées par le marché. Si les agriculteurs ne remplissent plus cette mission, faute d’activité agricole, cela coûtera beaucoup plus cher à la communauté d’embaucher des salariés pour réaliser ce travail.
- des produits sains, diversifiés et traçables.
Sains, car les citoyens sont de plus en plus informés des sujets qui peuvent contribuer à leur santé mais aussi lutter contre l’obésité.
Diversifiés, car l’agriculture européenne est le reflet de notre culture. Accepter la disparition des agricultures locales au profit d’une concentration de la production dans des pays où les coûts salariaux sont moins élevés, conduira à une uniformisation et à la disparition de produits agricoles.
Traçables, accepter la délocalisation de la production agricole vers des contrées en dehors de l’UE soumettra la population européenne à de nouveaux risques sanitaires, dont les coûts en termes financiers et sociétaux seront très élevés.
- des emplois et des espaces ruraux dynamiques.
Selon Eurostat, l’Union européenne a déjà vu disparaître 3,7 millions d’emplois agricoles entre 2000 et 2009. Selon certaines études, l’Europe peut encore perdre 20% de sa production agricole, soit 70 milliards d’euros et 4 millions d’emplois… .
A cet égard, une comparaison avec le modèle agricole argentin signifierait que 80% de la surface agricole française seraient cultivés par seulement 700 agriculteurs, soit 7 agriculteurs par département français en moyenne ! Est-ce le modèle que l’on souhaite pour l’agriculture européenne ?
- des produits qui ne « voyagent » pas des milliers de kilomètres avant d’arriver dans nos assiettes.
- des produits qui n’ont pas été cultivés au détriment de l’environnement, du bien-être animal ou des normes sociales.
Pourquoi réformer la PAC ?
Selon momagri, la liste des objectifs définis à l’origine de la PAC demeure d’actualité mais doit être complétée. Parmi les nombreuses raisons qui appellent une réforme de la PAC, nous souhaitons insister sur les arguments suivants :
1. La réforme de la PAC est nécessaire pour permettre aux agriculteurs de vivre de leur activité.
Sans les subventions européennes, nombreux seraient les agriculteurs à avoir cessé leur activité. Pire, même avec les subventions, certains ne couvrent plus leurs coûts de production, et perdent de l’argent « chaque matin en allant travailler ».
Nous sommes face à une tendance de long terme de baisse des revenus : leurs revenus ont chuté de près de 20% sur les 10 dernières années. Et, une de nos études démontrent que cela pourrait être bien pires si les marchés étaient demain totalement libéralisés, sans mécanisme de régulation parallèle.
Si cette tendance se poursuit, nous assisterons à la disparition de nombreuses exploitations et avec elles à la diversité des productions. Les agriculteurs attendent une réforme qui leur procure une visibilité et une stabilité des cours.
En effet, les agriculteurs préfèreraient vivre de leur activité plutôt que dépendre de subventions.
Or, la PAC actuelle ne s’attaque pas à la racine du problème, à savoir la volatilité des prix agricoles et la référence au prix mondial qui est un prix de dumping et le résultat d’une concurrence déloyale.
2. La réforme de la PAC est essentielle pour lutter contre la volatilité des prix et la spéculation excessive.
Si la réforme de la PAC ne s’attaque pas à ces deux sources d’instabilité, que sont la volatilité et la spéculation excessive, nous devons nous attendre à des crises dont le coût sera, comme toujours dans les situations de crise (cf. crise financière), très élevé.
Il est aujourd’hui admis que le « laisser-faire » des marchés mène à des situations d’accroissement de la volatilité des prix et d’une spéculation excessive.
A noter enfin que la financiarisation de l’agriculture renforce les conditions de développement de risques systémiques. On observe que sur 20 transactions en moyenne sur les marchés à terme, 19 sont strictement financières, ce qui signifie qu’une seule se traduit par une livraison physique. La récente crise financière devrait faire prendre conscience des risques que cela implique pour la stabilité de l’agriculture.
La réforme de la PAC doit prendre en compte ces scénarios pour définir des mécanismes qui corrigent les effets déstabilisateurs de l’accroissement de la volatilité des prix.
Autre phénomène très déstabilisateur, la spéculation croissante sur les marchés de matières premières agricoles implique que nous ne devons pas soumettre l'agriculture aux seules forces du marché, au risque de mettre en péril tous nos agriculteurs et notre sécurité alimentaire.
Ces phénomènes doivent nous conduire à définir des outils de régulation des marchés agricoles sans lesquels nous nous exposons à des crises de grande ampleur. La régulation passe par un ensemble de mesures diversifiées et adaptées aux multiples facettes des crises qui peuvent toucher les agriculteurs.
3. La réforme de la PAC est urgente pour garantir la sécurité alimentaire des Européens et de pas placer l’UE dans une situation de dépendance vis-à-vis de puissances extérieures
Nous vivons désormais dans un contexte international fragilisé par la crise financière et économique et soumis à des risques accrus qui nous impose de définir une politique de sécurité alimentaire.
A cela s’ajoutent le positionnement de nations telles que la Chine, la Russie, le Brésil, les Etats-Unis …, qui devrait alerter l’Union européenne sur le risque de se trouver dans quelques années dépendants pour ses approvisionnements alimentaires.
N’oublions jamais que l’insécurité alimentaire est à la base de l’insécurité politique et sociale.
4. La réforme de la PAC est indispensable car c’est aujourd’hui une politique davantage guidée par des contraintes budgétaires que par des objectifs stratégiques.
Réformer la PAC pour des raisons exclusivement budgétaires est une erreur politique pour l’avenir de la sécurité et de l’indépendance alimentaire des Européens.
Si certains disent que la PAC coûte cher, il serait intéressant de connaître les véritables sommes dépensées. Car, entre les budgets votés et les paiements finaux, il y a toujours une différence. Ce qui fait dire que le budget réel serait de l’ordre de 32% au lieu des 40% affichés.
Enfin, connaissons-nous le coût réel des crises agricoles que nous traversons depuis plusieurs mois dans l’UE ?
La période de réforme actuelle de la PAC nous donne l’opportunité de rappeler les objectifs stratégiques et de replacer la politique agricole et alimentaire au rang qu’elle mérite.
De quoi avons-nous besoin pour la PAC de demain ?
1. Momagri considère que l’Europe doit se doter d’une nouvelle vision pour son agriculture ce qui implique de notamment répondre aux quatre questions suivantes :
- Quel est l’état de santé des marchés agricoles européens et internationaux et comment devraient-ils évoluer ?
En effet, sans un audit préalable visant à évaluer les enjeux et les menaces, à la fois européens et internationaux, il est difficile de proposer un cadre politique et budgétaire adapté. Il est donc primordial de disposer d’un outil qui permette d’apprécier la complexité des marchés agricoles et leur exposition aux risques. C’est pour cela que le think tank momagri a construit le modèle momagri, qui est le premier modèle économique de simulation des marchés agricoles internationaux à intégrer les nombreuses spécificités de l’agriculture comme la volatilité structurelle des prix des matières premières agricoles.
- Quel cap stratégique précis assigne-t-on à l’agriculture européenne ?
Tout comme l’Europe s’est construite autour d’une vision claire et stratégique de l’agriculture, il est essentiel de donner un nouveau souffle à la coopération européenne. Le think tank momagri considère que l’agriculture européenne est un secteur hautement stratégique qui doit se doter d’une politique agricole commune qui intègre les défis du futur. Cela suppose donc par exemple d’intégrer les stratégies extra-européennes menées par les autres grandes puissances agricoles.
- Quels principes doivent fonder la PAC de demain ?
momagri a défini plusieurs principes qui pourraient guider la réflexion de réforme de la PAC mais également de gouvernance agricole et alimentaire mondiale. L’application de ces principes devrait permettre d’atteindre les objectifs suivants :
- Des prix rémunérateurs, des revenus stables et une protection contre les prix de dumping ;
- Un budget adéquat pour répondre aux multiples défis futurs ;
- Une protection efficace contre les risques systémiques qui peuvent affecter demain les marchés agricoles, à l’instar de ce que nous venons de connaître en 2008 sur les marchés financiers ;
- Le développement du potentiel agricole européen pour éviter l’UE d’être dépendante de pays extérieurs, comme cela est déjà le cas pour l’énergie ;
- L’impulsion d’une nouvelle dynamique pour l’Union européenne qui relance sa puissance économique et politique ;
- Une meilleure anticipation des retournements de tendance et de crise des marchés agricoles européens et internationaux ;
- De quels moyens d’action doit-on se doter pour atteindre ces objectifs ?
L’Union européenne doit se doter de moyens d’action adaptés au nouveau contexte international caractérisé notamment pour une financiarisation et une volatilité accrues des marchés agricoles. Toutefois, les marges de manœuvres nationales et européennes sont plus ténues que par le passé et les mécanismes à mettre en place doivent permettre de réguler les marchés sans en entraver le fonctionnement ni promouvoir des réflexes protectionnistes. Les principes de régulation proposés par momagri ont été conçus en ce sens : remédier concrètement aux défaillances des marchés agricoles européens en permettant aux agriculteurs de vivre de leur activité sans recourir à des subventions et soutiens publics croissants. Pour faciliter l’instauration de tels principes et améliorer la qualité de l’information disponible, le think tank momagri a créé une agence de notation dont l’une des missions sera d’évaluer l’état de santé des marchés agricoles grâce à des indicateurs stratégiques adaptés aux problématiques actuelles.
2. Les propositions de momagri visent avant tout à lutter contre la volatilité excessive des prix et à stabiliser les revenus des agriculteurs.
Comme nous l’avons indiqué précédemment, la question de fond qui doit être traitée, car elle conditionne tout, est celle de la visibilité que l’on peut donner aux agriculteurs. C’est dans cet esprit que momagri propose les principes d’organisation suivants qui pourraient inspirer la future PAC :
- Des prix d’équilibre devraient être définis, par produit agricole et par grande zone économique homogène dans le cadre d’un accord annuel. Leur détermination serait fondée sur l’ensemble des paramètres économiques entrant en jeu, avec des plages de variation possible négociées. Tant que les prix de marché resteraient au sein de ces plages les Etats n’interviendraient pas et ne dispenseraient que des aides spécifiques liées à des objectifs stratégiques comme, par exemple, la sécurité alimentaire.
- Si les prix évalués s’écartent de ces plages de variation libre (le «serpent dans le tunnel»), une concertation obligatoire sera engagée et l’Union européenne pourra prendre des mesures d’intervention immédiates destinées à réguler les marchés et à combattre les dérives spéculatives comme :
- la mise en œuvre d’actions règlementaires (droits de douane, action sur les surfaces, outils financiers),
- la gestion publique de stocks des matières premières agricoles concernées, avec des mécanismes concertés de stockage ou déstockage.
3 - Grâce à un tel dispositif :
- le monde agricole disposera d’une meilleure visibilité car il saura qu’en cas de crise et dans un contexte de consensus, la puissance publique atténuera les à-coups du marché, ce qui reviendra d’ailleurs à prévenir les crises en décourageant les spéculations excessives,
- les mesures d’intervention publique seront limitées aux seules périodes de crise, réduisant ainsi le coût de la politique agricole,
- dans des limites de variation libre des prix de marché (qui pourront être significatives), la collectivité publique n’interviendra pas, sauf au titre des aides spécifiques (soutien conjoncturel à des filières en difficulté, innovation, protection des territoires et de l’environnement…).
4 - ces principes conduisent à s’interroger sur la pérennité des DPU, trop éloignés de l’acte de production, et dont l’efficacité risque de ne plus avoir aucun lien avec les objectifs poursuivis.
Il serait donc plus légitime qu’ils soient affectés autrement au sein de la future PAC :
- ils devront d’abord financer les instruments d’intervention afin de maintenir les prix à l’intérieur du «tunnel»,
- ils pourront en complément, à l’intérieur du tunnel, offrir des incitations financières permettant aux agriculteurs de contracter des «assurances revenu». Ces assurances de nature privée, seraient différenciées selon les filières et les enjeux européens. On redonnerait ainsi aux agriculteurs la plénitude de leur responsabilité dans la zone de fluctuation libre des prix.
1 http://ec.europa.eu/agriculture/survey/index_fr.htm
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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