Lors d’un discours prononcé le 2 avril dernier et intitulé « De la conduite des affaires économiques en des temps difficiles », le Président de la Banque mondiale, Robert Zoellick, a insisté sur la nécessité de mettre en place un « New Deal alimentaire » à l’échelle mondiale. Son intervention s’inscrit dans un contexte marqué par la multiplication des troubles sociaux dans de nombreux PED résultant de la hausse du prix des denrées alimentaires de première nécessité comme le riz ou le blé. Estimant probable que les prix alimentaires se maintiennent à un haut niveau tout en restant volatils, il a plaidé pour une « nouvelle donne » à laquelle la Banque mondiale pourrait prendre une part active, et décliné une série de mesures en faveur des agricultures des PED.
Si un parallèle peut être établi avec la politique éponyme menée par le Président américain F.D Roosevelt dans les années 1930, l’ampleur et le périmètre des actions proposées sont sans communes mesures. Dès lors, et suite à la série de ruptures initiée à la fin de l’année 2006 par l’audit de la Banque mondiale1, suivi en 2007 par celui de la FAO2, et des conclusions du World Development Report 20083, la déclaration de Robert Zoellick ne constitue-t-elle pas la première pierre d’un édifice à construire rendu aujourd’hui indispensable: celui d’une véritable gouvernance des marchés agricoles mondiaux ?
C’est la thèse que plaide momagri depuis sa création en décembre 2005. Nous l’avons longuement étayée depuis à travers nos travaux, et notamment la construction du modèle économique momagri qui était un objectif prioritaire et qui a commencé à produire ses premiers résultats en mars 2008.
Nous analysons dans une première partie les termes du constat effectué par Robert Zoellick, et dans une deuxième, nous développons les propositions de momagri qui vont plus loin que ce constat, puisqu’elles visent à organiser la gouvernance mondiale « manquante » en matière agricole et de développement.
I- Un « New Deal alimentaire » qui va au-delà de la sphère agricole
Les nombreuses mesures annoncées dans ce « New Deal alimentaire » couvrent un large éventail des enjeux qui sont ceux de l’agriculture : la sécurité alimentaire, l’indépendance et la souveraineté des Etats, le développement, la lutte contre la faim et la pauvreté… La « nouvelle donne » envisagée va donc bien au-delà de la conception traditionnelle de l’agriculture comme secteur économique en charge de la production de biens alimentaires, puisqu’elle embrasse à la fois les dimensions stratégique, du développement et leurs conséquences en termes de politiques économiques.
Une « nouvelle donne » stratégique
La multiplication des crises alimentaires et leurs effets directs sur la sécurité et l’indépendance des Etats sont, pour Robert Zoellick, les deux principales raisons qui poussent à l’établissement d’une « nouvelle donne » stratégique dans le domaine agricole. En effet, trouvant leur origine dans la très forte hausse des prix des matières premières agricoles, les crises alimentaires, qui se développent dans de nombreux PED, multiplient le nombre de « révoltes de la faim qui menacent de déchirer le tissu social », et de forcer les enfants à « quitter la sécurité de leurs communautés rurales pour aller se battre pour de la nourriture dans des villes surpeuplées ». Cela d’autant plus que l’agriculture représente en moyenne 70% du PIB dans les pays les moins avancés. Il est donc urgent d’agir car, outre les implications en termes d’indépendance et de sécurité alimentaire, c’est la stabilité économique et politique des PED et des PMA qui est ici en jeu. Le Président de la Banque mondiale rappelle ainsi que ce sont 33 Etats qui sont actuellement « en proie à des troubles sociaux par suite de la flambée des prix des aliments et de l’énergie ». Cette « nouvelle donne » stratégique doit donc selon lui prendre la forme d’une mobilisation de tous les acteurs concernés, Etats et institutions internationales en tête, mais également le secteur privé et les instituts de recherche agricole. Il est ainsi indispensable d’établir de nouvelles coopérations tant il est vrai que « la politique alimentaire doit avoir l’attention des responsables politiques aux plus hauts niveaux car aucun pays, ni même aucun groupe de pays, ne peut à lui seul relever ces défis imbriqués ».
Une « nouvelle donne » pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD)
Si Robert Zoellick préconise un « New Deal alimentaire » sous un angle stratégique, il envisage également celui-ci pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD)4 dont la satisfaction devient plus en plus hypothétique. Dans cette optique, les mesures proposées par le Président de la Banque mondiale sont aussi bien conjoncturelles que structurelles. Concernant les mesures conjoncturelles, il estime que la première réponse à apporter est d’augmenter les capacités financières du Programme alimentaire mondial des Nations Unies (PAM) qui accuse un déficit d’au moins 500 millions de dollars. Selon lui, les risques de voir se multiplier les famines ne pourront être diminués qu’à la condition que les Etats de l’OCDE, et notamment les Etats-Unis, l’Union européenne et le Japon, augmentent leurs contributions financières au profit du PAM. De même, on retiendra également de cet appel en faveur de la mise en place d’un « New Deal alimentaire » à l’échelle mondiale l’annonce de la Banque mondiale de porter ses prêts au titre de l’agriculture de 450 millions de dollars à 800 millions de dollars pour le seul continent africain. Mais ce n’est pas tout. Concernant les mesures structurelles, Robert Zoellick plaide pour une réforme en profondeur du système d’aide alimentaire existant au profit « d’un nouveau concept, de plus vaste portée, d’aide alimentaire et nutritive ». Un objectif ambitieux dont la réalisation pourrait notamment passer par un appui en espèces ou sous formes de coupons plutôt que sous forme d’aliments. Cela faciliterait la constitution de marchés alimentaires locaux, l’augmentation de la production agricole et participerait à la réduction de la pauvreté, l’un des premiers Objectifs du Millénaire pour le Développement.
Une « nouvelle donne » en matière de politique économique et commerciale
Le dernier visage du « New Deal alimentaire » concerne les changements nécessaires à opérer par les institutions internationales en matière de politique économique et commerciale. Deux éléments sont particulièrement mis en avant, et ils démontrent qu’après des années de croyance selon laquelle l’instabilité des marchés agricoles était due en grande partie à la demande, l’essentiel des perturbations est en réalité généré par l’offre, si bien qu’une régulation est nécessaire. Le premier élément renvoie à l’importance de gérer les risques multiples auxquels sont soumis les différents acteurs du marché, notamment les producteurs. Dans cette optique, Robert Zoellick annonce que la Banque mondiale pourra aider « les pays et les agriculteurs à gérer les risques systémiques, en recourant notamment à des produits financiers novateurs pour les protéger de la variabilité du climat et de phénomènes comme la sécheresse ». Le deuxième élément concerne la nécessité de maintenir un tissu de production rural et de promouvoir son développement en cherchant à améliorer la productivité. C’est tout le sens de l’engagement de la Banque mondiale en faveur d’une « révolution verte » en Afrique Subsaharienne mais aussi de la production et la commercialisation de produits agricoles dans une optique de développement.
Du fait de son périmètre mondial et de l’ampleur de ses actions, ce « New Deal alimentaire » est en totale rupture par rapport à la stratégie qui prévaut aujourd’hui. Conscient de la nécessité d’un changement de cap aussi rapide que profond, le Président de la Banque mondiale propose en réalité un « électrochoc » de la coopération internationale en matière agricole, comme en son temps le Président américain F.D. Roosevelt l’avait entrepris au niveau national pour le secteur agricole dans les années 1930…Toutefois, ne faut-il pas voir derrière cette « nouvelle donne » alimentaire le souhait d’initier la construction d’un édifice aujourd’hui manquant, indispensable pour répondre aux enjeux de la communauté internationale pour le XXIème siècle dans le domaine agricole : la mise en place d’une véritable gouvernance mondiale de l’agriculture ?
II- Plus qu’une « nouvelle donne », un appel à la mise en place d’une gouvernance mondiale de l’agriculture
Les tensions alimentaires auxquelles nous assistons actuellement et la montée des inquiétudes qu’elles suscitent démontrent l’incapacité des institutions internationales à faire face à l’ensemble des défis qui sont ceux de l’agriculture. Dès lors, le changement de cap proposé par Robert Zoellick souligne l’absolue nécessité d’une gouvernance mondiale dans le domaine agricole… et donc d’une stratégie et d’outils d’analyse adaptés.
Un constat : l’incapacité des institutions internationales à relever les défis qui sont ceux de l’agriculture
Au niveau international, il n’existe pas de gouvernance mondiale en matière agricole. L’OMC, par mandat, ne s’intéresse qu’aux échanges agricoles internationaux qui ne représentent que 10% de la production agricole mondiale. La FAO quant à elle, intervient en aval : elle appréhende l’agriculture essentiellement à partir des problématiques d’accès aux denrées alimentaires et elle se positionne plus comme un organe de réflexion que de décision sur les questions agricoles et alimentaires. Quant aux problématiques relatives à l’environnement ou au développement, elles sont envisagées par différents programmes de l’ONU (PNUE et PNUD), accentuant encore le phénomène d’éclatement des responsabilités en matière agricole et alimentaire entre les diverses institutions internationales et les difficultés à coordonner l’ensemble des stratégies menées.
Par ailleurs, ces institutions internationales, aussi utiles soient-elles, ne répondent plus aux enjeux qui sont ceux de l’agriculture pour le XXIème siècle. Elles ont toutes été créées au lendemain de la seconde guerre mondiale pour faire face aux problématiques de l’après-guerre, période durant laquelle on voyait dans l’ouverture progressive des marchés un bon moyen de garantir la paix et d’optimiser l’approvisionnement alimentaire des Etats. Le monde a depuis évolué, et l’agriculture a abandonné son simple rôle de satisfaction des besoins alimentaires pour celui, plus stratégique, de garant des équilibres mondiaux qu’ils soient alimentaires, énergétiques, économiques, environnementaux ou sociaux. Les audits récents pratiqués au sein de la Banque mondiale et de la FAO attestent de l’inadéquation entre les objectifs poursuivis et les stratégies mises en œuvre pour les atteindre. Les institutions internationales souffrent, en fait, d’un véritable déficit de confiance et elles apparaissent incapables de relever les grands défis de notre temps comme la lutte contre la faim et la pauvreté ou le développement des pays les moins avancés.
Dans ce contexte, la nécessité de repenser les objectifs et de renouveler les stratégies d’action dans le domaine agricole se fait de plus en plus en plus pressante.
Il semble que seul un changement de cap brutal et profond de la stratégie menée, qui montre ainsi la nécessité d’une gouvernance mondiale dans le domaine agricole, serait efficace, tout comme F.D. Roosevelt l’avait fait en son temps aux Etats-Unis. Si les propositions avancées et le périmètre d’action envisagé par Robert Zoellick diffèrent du New Deal mis en place par F.D.Roosevelt, les arguments qui ont plaidé en faveur d’un tel « électrochoc » sont semblables : la prise de conscience subite de l’échec des politiques menées et de l’inadaptation des institutions chargées de les promouvoir. Le rapprochement avec le New Deal mis en place par F.D. Roosevelt est d’autant plus intéressant qu’il illustre le bien-fondé de l’approche de Robert Zoellick autant que la réussite que l’on peut en espérer. Il existe en effet des similitudes historiques entre les deux contextes au premier rang desquels on peut citer l’apparition de tensions sur les marchés agricoles qu’ils n’arrivent seuls à endiguer, l’effondrement des marchés financiers et la survenance de risques systémiques affectant l’Economie dans son ensemble. Rappelons par ailleurs que la stratégie jadis mis en œuvre par la Président américain avait été très efficace par rapport aux objectifs poursuivis.
Une gouvernance mondiale de l’agriculture implique de se doter aussi bien d’une stratégie que des outils d’analyse adaptés.
Si Robert Zoellick propose un « New Deal alimentaire », derrière lequel on en entrevoit l’urgence d’établir une gouvernance mondiale de l’agriculture, il ne fournit en revanche aucune indication précise quant aux modalités à suivre, notamment en termes de stratégie et d’outils pour « gouverner ».
C’est justement ce à quoi s’attache momagri depuis sa création en décembre 2005 : définir les modalités pratiques et institutionnelles relatives à l’élaboration d’une gouvernance mondiale de l’agriculture qui place cette dernière au cœur des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), des objectifs de la Conférence de Rio et de ceux relatifs aux Cycle de Doha.
C’est dans ce cadre que nous plaidons pour une libéralisation progressive et régulée des échanges agricoles internationaux. En effet, la communauté internationale prend peu à peu conscience du fait que la libéralisation totale des échanges ne peut s’appliquer à l’agriculture, contrairement à ce qu’affirment les manuels d’Economie de « première année ». Les réticences de la plupart des Etats du monde à faire le premier pas pour débloquer les négociations de Doha sur le dossier agricole en sont l’exemple parfait. Il ne faut pas pour autant en conclure que la libéralisation des échanges ne constitue pas la meilleure forme possible d’organisation des marchés agricoles. Il faut juste « aider » le fonctionnement naturel des marchés agricoles pour faire face à ses défaillances internes, à travers une régulation internationale concertée.
Mais une gouvernance mondiale de l’agriculture suppose également la mise en place d’une nouvelle coopération internationale. C’est dans ce but que momagri a engagé une profonde réflexion sur ce que pourrait être une Organisation Mondiale de l’Agriculture en définissant notamment les principes de gouvernance et de régulation sur lesquels elle s’appuierait :
> des prix d’équilibre par produit et par grande région, résultant d’un consensus international (pays, producteurs et consommateurs), modulables en fonction des objectifs propres à chaque région ;
> un cadre de réflexion et d’action nouveau qui est celui de l’agriculture comme un bien public mondial ;
> des marchés agricoles internationaux régulés via la définition de seuils d’alerte et de déclenchement de la régulation ;
> des agriculteurs protégés des risques exogènes et endogènes auxquels ils font face, notamment grâce à des dispositifs de stockage atténuant les à coups des marchés.
Enfin, doter l’agriculture d’une véritable gouvernance mondiale implique de forger des outils d’analyse adaptés. Dans cette optique, momagri a conçu un nouveau modèle économique de simulation, seul modèle à prendre en compte la spécificité de l’agriculture5 et qui constitue un outil d’aide à la décision de premier ordre pour les décideurs nationaux et internationaux. Il est intéressant de signaler que l’un des fondements du modèle momagri renvoie à l’une des principales spécificités des marchés agricoles mise en évidence par l’économiste Mordecai Ezechiel, proche collaborateur du Président Roosevelt, à savoir le non ajustement automatique de l’offre sur la demande et son effet sur la volatilité des prix. De même, il est indispensable de renseigner les experts et décideurs sur les dérives des marchés agricoles et d’initier une régulation par le « pouvoir de l’information ». C’est l’objectif de l’agence internationale d’évaluation et de notation (agence NRA) que va construire momagri via des indicateurs appropriés6. A ce jour, il n’existe aucun outil de cette nature pour le secteur agricole à la différence de secteurs comme l’industrie, la finance ou même l’éthique. En comblant ce manque, cette agence deviendra un outil indispensable pour une libéralisation régulée des marchés agricoles à travers la diffusion d’informations précises.
1 « An Evaluation of World Bank Research, 1998-2005 », 24 septembre 2006. Ce rapport d’audit commandé par la Banque mondiale à un groupe d’experts indépendants et rendu public en décembre 2006, remet en cause la pertinence de certaines études de la Banque mondiale.
2 « FAO : Le défi du renouveau », septembre 2007. Rapport de l’Évaluation externe indépendante de l'Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO).
3 « World Development Report : Agriculture for Development », mars 2007.
4 Pour engager le XXIème siècle sous de bons auspices, les États membres des Nations Unies sont convenus en 2000 de sept objectifs essentiels et universels à atteindre d’ici à 2015, appelés Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Ces objectifs, qui vont de la réduction de moitié de l’extrême pauvreté à l’éducation primaire pour tous, en passant par l’arrêt de la propagation du VIH/SIDA, constituent un schéma directeur pour l’avènement d’un monde meilleur.
5 On peut consulter sur ce thème l’article de Bertrand Munier, Chef économiste de momagri, «Voyage au centre du module Risque du modèle momagri » publié sur le site du momagri dans la rubrique Le modèle momagri.
6 On peut consulter sur ce thème la rubrique L’agence NRA du site momagri.
|