Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Pierre Pagesse,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Tribune

Contrôler la spéculation sur les marches à termes agricoles : une nécessité selon la CNUCED



Paul-Florent Montfort,
chargé d’études de momagri


Le dernier rapport de la CNUCED est consacré à la crise économique mondiale et les marchés financiers. Il démontre que le rôle et le poids croissants de puissants investisseurs financiers sur les marchés à termes de produits de base, notamment agricoles, ont influé sur les prix de ces produits et sur leur instabilité. En plus des mesures de régulation qui s’imposent, la CNUCED préconise la mise en place de stocks internationaux.



Alors que les décideurs internationaux ont multiplié ces derniers mois les mesures destinées à apporter plus de régulation sur les marchés financiers, les marchés à terme agricoles ont curieusement été laissés de côté. En effet, le sommet du G20 n’en a pas fait mention le 2 avril à Londres, et c’est à peine si le communiqué du G8 des ministres de l’Agriculture, pourtant spécifiquement consacré aux enjeux liés aux marchés agricoles et à la sécurité alimentaire, évoque la spéculation sur les marchés à terme comme « un facteur affectant potentiellement la volatilité des prix sur les marchés ».

Pourtant, un consensus se dessine pour admettre que les prises de position des spéculateurs sur les marchés à terme agricoles ont alimenté pour partie la flambée des prix alimentaires du printemps 2008. Et certains considèrent aujourd’hui que le séisme financier international a accéléré la récente chute des prix agricoles pour des raisons similaires : confrontés à la crise et à l’assèchement des liquidités, les groupes d’investissements se sont empressés de vendre les actifs les mieux portants de leurs portefeuilles, notamment les actifs agricoles. Les cours de certains produits agricoles ont ainsi perdu près de la moitié de leur valeur entre mars et septembre 20081.

Si un certain nombre d’économistes, notamment d’inspiration néolibérale, réfutent encore l’incidence de la spéculation sur l’évolution des prix des produits agricoles de base, leur position est de plus en plus isolée, largement mise en défaut par la récente crise alimentaire d’abord, puis financière, qui a bouleversé certains principes théoriques tenus pour acquis, comme « l’équilibre naturel de marché ». En témoigne la dernière étude du Groupe d’étude du secrétariat de la Conférence des Nations unies pour le Commerce et le Développement (CNUCED), publiée le 19 mars 2009, qui s’est attachée à mettre en lumière la manière dont la déréglementation et la libéralisation financières ont contribué au développement des crises que le monde connait actuellement2.

Consacrant un chapitre entier à la financiarisation des marchés à terme des produits de base, elle démontre en effet que la déréglementation financière, motivée par une croyance idéologique dans les vertus du marché, a favorisé le développement de comportements spéculatifs stimulés par une vision à très court terme déconnectée des activités productives de l’économie réelle. Or, selon l’étude, et à l’inverse de ce que soutien le courant général de la théorie économique, une spéculation de ce type est un facteur, non pas de stabilisation, mais plutôt de déstabilisation des prix. Et son diagnostic de la situation sur les marchés à terme de produits de base est sans ambiguïté : « la financiarisation3 des marchés à terme des produits de base a été un déterminant important de l’ampleur et de l’intensité de la volatilité des marchés ».

Outre les conséquences qu’une telle volatilité des prix implique sur la pérennité des exploitations agricoles mondiales et la faim dans le monde, la CNUCED souligne que cette financiarisation excessive et non régulée affecte directement les positions de couverture prises par les acteurs du monde agricole. Dans la mesure où les cotations des actifs agricoles (les « sous-jacents », pour adopter la terminologie financière) subissent une volatilité exacerbée, les opérations de couverture deviennent de plus en plus chères et complexes. Elles peuvent ainsi se retrouver au-dessus des moyens des contractants, en premier lieu pour les acteurs des pays en développement. Ainsi, entre janvier 2003 et décembre 2008, les primes de risque perçues sur la valeur des contrats de couverture ont augmenté de 142% pour le maïs, 79% pour le blé, et 175% pour le soja (Chicago Board of Trade). Des hausses que seules certaines grosses sociétés à structure capitalistique solide sont susceptibles de supporter, comme le note le rapport ; les plus petits contractants, soit la plupart des agriculteurs, en sont réduits à diminuer le nombre de contrats de couverture achetés. Ce qui à son tour peut rendre les marchés moins liquides, accroître la volatilité et décourager des investisseurs sains.

En cette période de crise financière, nous ne saurions trop vous recommander la lecture du rapport remis par le groupe d’étude de la CNUCED, en particulier le chapitre 3 qui explicite les liens et conséquences de la financiarisation des marchés à terme des produits de base, et dont nous avons présenté ci-dessus les idées forces.

Mais au-delà de l’analyse des causes de la crise, aussi bien financière qu’alimentaire, le rapport a le mérite d’aller plus loin, en appelant de ses vœux une intervention immédiate dans le sens d’une amélioration de la réglementation et de la coopération mondiale. C’est la partie relative à la régulation de la spéculation sur les marchés à terme des produits de base que momagri souhaite mettre en exergue ici (cf. Annexe), pour deux raisons :

> D’une part, parce que les idées décrites par le groupe d’étude de la CNUCED pour contrôler les mouvements spéculatifs et leur déviance vers une « spéculation excessive » démontrent que les propositions et initiatives existent pour pallier aux défaillances de marché tout en en assurant le bon fonctionnement. Certains pays, à l’instar des Etats-Unis, ont déjà adopté des lois visant à rendre plus transparente l’activité des spéculateurs : la « Stop excessive energy speculation bill », imposait ainsi à l’organe de régulation des marchés à terme de fixer des plafonds aux positions prises par les spéculateurs, de référencer de manière transparente l’activité des fournisseurs de swaps4, d’établir une procédure pour que les banques déclarent leurs activités de couverture en interne (over-the-counter trading). Les mesures préconisées par la CNUCED s’en inspirent, tout en cherchant à fermer le créneau des opérateurs de swaps, qui bénéficient encore d’une impunité lorsqu’ils dépassent les plafonds fixés.

> D’autre part, en plus des aspects purement réglementaires, la CNUCED souligne l’urgence de parvenir à un « arrangement institutionnel global » comportant une réserve physique minimale de grains, destinée aussi bien à stabiliser les marchés que répondre aux situations d’urgence et aux crises humanitaires. Comme le souligne le rapport, ce mécanisme mondial devrait avoir les moyens de miser contre les positions des fonds spéculatifs et d’autres gros opérateurs du marché, pour assurer ainsi le rôle de « teneur de marché ». Une position partagée par momagri.

Si les défaillances des marchés financiers ont ruiné l’idée naïve selon laquelle la libéralisation financière à tout prix et la non-intervention délibérée des Etats contribueraient à maximiser le bien-être, la crise offre une formidable occasion pour repartir sur de bases saines – et les préconisations de la CNUCED prouvent qu’on est dans la bonne voie.

Paul-Florent Montfort, chargé d’études de momagri


Annexe : Extrait du rapport du groupe d’étude de la CNUCED, Chapitre III – Gérer la financiarisation des produits de base, « Implications politiques »

(Traduction momagri)5

La détermination des prix sur un marché libre et la gestion du risque de variation des cours sont généralement considérées comme les principaux avantages des marchés à termes de produits de base dont pourraient bénéficier les pays en développement. Outre la réduction du risque lié aux prix, les opérations de couverture sur les marchés à terme ont été considéré par beaucoup comme une alternative aux mécanismes de gestion de l’offre mis en œuvre au travers d’accords multilatéraux. Dans le même temps, ils été amenés à endosser un rôle plus important dans la croissance des pays en développement, car ils sont supposés supprimer ou réduire les coûts de transaction élevés auxquels sont confrontées les différentes entités tout au long de la filière d’approvisionnement6. Or, du fait de leur financiarisation, les marchés à terme de produits de base ont un fonctionnement de plus en plus controversé ; et la crise financière actuelle nous amène à nous demander comment améliorer ce système, pour que ces marchés assument leur rôle d’aide au développement. Pour tenter de répondre à cette question, observons les piste de réglementation des marchés à terme de produits de base en tant que tels, avant d’envisager la mise en place de mesures de politiques multilatérales de plus grande envergure.

1. Réglementation des marchés à terme de produits de base

La plupart des échanges sur ces marchés se déroulent sur des bourses situées aux Etats-Unis, dont la réglementation est confiée au CFTC (Commodity Futures Trading Commission, Organisme Fédéral chargé de réglementer les marchés des options et des contrats à terme des marchandises aux USA). La réglementation des marchés à terme de produits de base doit trouver un bon compromis entre des limites trop restrictives sur les positions des fonds spéculatifs, susceptibles de diminuer les liquidités des marchés et de compromettre l’arbitrage et la détermination des prix sur ces marchés, et une surveillance et une réglementation trop laxistes, qui permettraient aux cours de s’éloigner des niveaux garantis par les fondamentaux du marché, et qui auraient des effets pervers identiques. On qualifie de « spéculation excessive » le comportement abusif des spéculateurs sur les marchés à terme ; il s’agit par définition d’un marché résultant des « fluctuations soudaines et excessives ou de variations de prix injustifiées » de transactions à terme sous option de produits de base (Loi sur les marchés des produits de base, section 4a, (CEA)). Afin de limiter le montant des transactions spéculatives, le CFTC a établi des positions limites, qui définissent la position maximale, soit nette longue, soit nette courte, applicables à un contrat à terme (ou une option) sur des produits de base, ou à tous les contrats à terme (ou options) sur des produit de base mixte, qui seraient détenus ou contrôlés par une personne ne pouvant prétendre à une dispense d’arbitrage.

S’il est souvent soutenu que les marchés de produits de base ont généralement bien fonctionné, les importantes fluctuations de prix de ces derniers mois, qui se sont produites parfois au cours d’une même journée de cotation, ont fait surgir une controverse croissante quant à la pertinence de la réglementation. Cette controverse est liée aux problèmes dus au bien-fondé des informations que le CFTC a pour mission de collecter ainsi qu’à l’aspect restrictif de la réglementation imposée aux investisseurs financiers, comparée à celle imposée aux négociants motivés par de réels échanges physiques de la marchandise. Le débat sur la nécessité d’une réglementation plus stricte s’est concentré principalement sur le « créneau des opérateurs de swaps ».

Ce créneau a joué un rôle très important dans le débat actuel sur les changements de réglementation des missions de contrôle du CFTC. Ceci parce que l’implication croissante des investisseurs financiers sur les marchés à terme de produits de base a conforté de manière significative la position des opérateurs de swaps sur ce type de contrats. Les opérateurs de swaps vendent habituellement de gré à gré des swaps à leurs clients (tels que les fonds de pension se procurant des fonds indiciels sur les produits de base) et couvrent les risques liés aux prix par des positions longues sur des contrats à terme de produits de base. Les opérateurs de swaps sont généralement classés dans la catégorie des « négociants commerciaux » puisqu’ils utilisent les transactions de produits de base pour des opérations de couverture. Cela leur a permis d’échapper à toute réglementation relative aux limites de positions spéculatives. Mais contrairement aux négociants commerciaux traditionnels qui couvrent des positions physiques, les opérateurs de swaps couvrent des positions financières.

Plusieurs pistes ont été avancées pour fermer le créneau des opérateurs de swaps. La Chambre de Commerce de Kansas City (2008)7 propose par exemple de cibler les exemptions de couverture de fonds indiciels, en limitant leurs positions totales directes ou indirectes de couverture à un pourcentage maximal des contrats, avec une durée de vie résiduelle d’un ou deux mois, créant ainsi une mesure d’incitation pour échelonner la position totale sur plusieurs mois et faciliter les prises de position. Elle suggère également de modifier la définition de l’opérateur en couverture de bonne foi et de différencier, par l’instauration d’une couverture obligatoire, ceux qui ont de réelles positions de couvertures commerciales et ceux qui couvrent des positions financières, ainsi que d’alléger les contraintes de financement des couvertures en acceptant un nantissement de commerce agricole (récépissés d’entrepôt, etc.). Ces deux dernières modifications tendraient tout particulièrement à améliorer le fonctionnement des transactions des produits de base, pour les acteurs motivés par des intérêts commerciaux sincères.

Etant donné le caractère global des marchés à terme de produits de base, et du fait qu’à travers l’arbitrage des échanges, certains contrats supposent l’intervention d’autorités de réglementation dans plusieurs pays, il est nécessaire que les organismes de supervision établissent une collaboration multilatérale. Une telle collaboration impliquerait le partage et la diffusion d’informations, dont certaines existent déjà, mais également une meilleure coopération et une plus grande harmonisation dans le contrôle des échanges8. Il apparaît particulièrement urgent que des marchés qui dépendent juridiquement de Londres, fournissent des rapports de positions, selon la catégorie de négociants, analogues à ceux que le CFTC a communiqués pour certains produits agricoles dans ses rapports complémentaires COT (Commitment of Traders Report – Rapport sur l’engagement des traders). De plus, la gamme de produits concernée par ces rapports devrait être élargie. Cette liste est limitée, parce que pour de nombreux produits échangés sur les bourses américaines, des simili contrats peuvent être négociés à Londres. Pour cette raison, les rapports de positions sur les marchés américains ne fournissent qu’une image partielle des positions totales des négociants en activité sur les bourses situées à la fois aux Etats-Unis et à Londres. En outre, il semblerait qu’en l’absence de telles données concernant les produits énergétiques, la loi promulguée aux Etats-Unis pour cibler le créneau londonien serait vouée à l’échec, à moins que des informations similaires sur les positions prises à la Bourse Intercontinentale (ICE) soient disponibles.

2. Mesures politiques multilatérales

En plus des enjeux réglementaires, la financiarisation des marchés à terme de produits de base conduit la communauté internationale à se demander comment des mesures liées à l’offre peuvent atténuer la volatilité excessive des prix. Cette problématique est d’une importance particulière alors que les réserves actuelles de céréales et d’oléagineux sont à un niveau historiquement bas, à tel point que toute augmentation soudaine de la demande ou toute baisse majeure de production, voire les deux, provoqueraient immédiatement une augmentation significative des cours. D’où la nécessité de reconstituer de toute urgence des réserves physiques de produits de base en volume approprié afin de pallier les pénuries temporaires, d’atténuer les brusques fluctuations des cours et de rendre la spéculation beaucoup plus risquée et plus onéreuse. La tenue de stocks de volume important à travers le monde s’est souvent révélée inefficace économiquement. A la lumière de cette crise et du rôle joué par les « investisseurs » financiers, cette position n’est plus convaincante.

De toute évidence, le monde a besoin d’une nouvelle gouvernance institutionnelle globale, constituée d’une réserve physique minimale de céréales pour stabiliser les marchés, pour répondre de manière efficace aux situations d’urgence et aux crises humanitaires, ainsi que d’un mécanisme d’intervention. Une intervention sur les marchés à terme devrait être envisagée dès lors qu’une institution mondiale existante ou « une cellule mondiale de renseignement »9 considère que les prix du marché s’éloignent significativement de la tranche de prix dynamique estimée à partir des fondamentaux du marché. Ce mécanisme mondial devrait être capable de miser contre les positions des fonds spéculatifs et d’autres grands opérateurs du marché, et devrait assumer le rôle de « teneur de marché »10.

Inutile de dire que le fait d’adopter un tel mécanisme conduirait un organisme public à tenter d’anticiper les développements du marché et comme cet organisme aurait à miser contre les positions des fonds spéculatifs, il deviendrait à son tour la cible des spéculateurs ; ces considérations seront à prendre en compte lors de l’établissement de ses statuts.

Si une réserve virtuelle et un mécanisme d’intervention pouvaient fonctionner de manière satisfaisante, une plus grande quantité de produits physiques ne serait plus nécessaire sur les marchés, sauf pour les situations d’urgence. Nous savons maintenant que le niveau historiquement bas des stocks a été un facteur déterminant dans la brusque flambée des cours des denrées alimentaires début 2008, mais il reste toutefois la question sur la manière dont les primes d’incitation en faveur de la production et de la productivité, peuvent être encouragées dans les pays en développement, en particulier pour les denrées alimentaires, y compris au moyen de réduction des barrières douanières et de mesures de soutien nationales dans les pays développés.


1 Cf. momagri, « Quand les investisseurs financiers s’enrhument, les marchés agricoles éternuent », 22 septembre 2008, http://www.momagri.org/FR/Regards-sur-l-actualite/Quand-les-investisseurs-financiers-d-enrhument-les-marches-agricoles-eternuent-_352.html
2 CNUCED, « La crise économique mondiale : défaillances systémiques et mesures correctives multilatérales », 19 mars 2009. Le rapport (version anglaise) peut être téléchargé à l’adresse suivante : http://www.unctad.org/Templates/webflyer.asp?docid=11200&intItemID=2068&lang=2
3 Deux chiffres, cités par le rapport, donnent pleinement la mesure de cette financiarisation des marchés à terme : entre 2002 et 2008, le nombre de transactions sur les marchés à terme a été multiplié par 5 en volume, et par 20 en valeur (13 trillions de dollars échangés en juin 2008).
4 Un swap peut se définir comme étant un accord entre deux parties qui s’entendent pour procéder à un échange d’actif. Il en découle ainsi que c’est une forme d’arrangement qui consiste à effectuer une transaction à double sens d’actifs financiers. Ce type de contrat peut ainsi être assimilé à un contrat de vente mais dans le cadre duquel la contrepartie n’est pas financière mais se matérialise à travers un autre actif financier.
5 Cf. Texte original en anglais sur la version US du site momagri
6 CNUCED (2007). Rôle des marchés de produits de base dans le développement des pays, TD/B/COM.1/EM.33/2, Genève.
7 Chambre de Commerce de Kansas City (2008). Performances des marchés agricoles. Points abordés, Avril 2008. Disponible sur http://www.cftc.gov/stellent/groups/public/@newsroom/documents/file/event042208_c026.pdf
8 Le FSA, organisme chargé de contrôler les activités des bourses de marchandises au Royaume-Uni, considère que les marchés de produits de base sont des marchés spécialisés, dominés par des acteurs professionnels, et qui nécessitent donc une réglementation moins importante que les marchés des actions et des obligations. Il supervise des entreprises actives sur les marchés des produits de bases avec pour objectif de garantir la stabilité financière des acteurs du marché, de manière à ce que les contrats puissent être conclus à temps et sans défaillance d’une des parties ; il confie également à ces marchés la réglementation de leurs propres échanges au travers de contrats clairement définis et d’une garantie de liberté d’action. Dans l’avis qu’ils ont communiqué lors de la revue de la Commission Européenne sur le commerce des produits de base, le Comité Européen des Valeurs Mobilières (CERVM) et le Comité Européen des Contrôleurs Bancaires (CECB), (CERVM, 2008) ont fait ressortir d’éventuels problèmes liés au manque de transparence des marchés des produits dérivés négociés hors bourse, aux règles actuelles régissant la catégorie à laquelle appartient le client, ainsi qu’aux exigences concernant les rapports de transactions ; cependant ils ont conclu qu’une législation en faveur d’une plus grande transparence en amont et en aval des négociations sur les marchés à terme de produits de base serait peu bénéfique et que les pratiques actuelles concernant les rapports de transactions des marchés régulés étaient suffisants.
9 Von Braun J et Torero M (2008). Réserves alimentaires mondiales virtuelles et physiques pour lutter contre la pauvreté et anticiper toute défaillance des marchés. Dossier politique 4. Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI), Washington, DC, Juin.
10 Davidson P (2008). La réforme du système monétaire mondial. Revue économique du monde réel, no. 48 : 293–305.
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Paris, le vendredi 19 septembre 2014