Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Christian Pèes,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Témoignage

Les perspectives financières de la PAC


Par Jean Bizet
Sénateur, vice-président de la Délégation pour l'Union européenne du Sénat Membre fondateur du MOMA


Jean Bizet, Sénateur de la Manche et membre fondateur du MOMA, est intervenu lors du séminaire organisé par l’IRIS le 13 Décembre 2006 et intitulé « Quelle agriculture pour l’Europe ? ». Son intervention, qui concernait les perspectives financières de la PAC, souligne l’importance stratégique de cette politique pour l’avenir de l’Europe, contrairement à la vision anglo-saxonne et de Mariann Fischer Boel qui considèrent l’agriculture comme la variable d’ajustement dans les négociations internationales. Nous reproduisons ici l’intégralité de son intervention.



Un point sur le poids de la PAC dans le budget de l'Union

La place de la Politique agricole commune (PAC) dans le budget européen est régulièrement montrée du doigt, principalement à cause de son coût. Cela tient en grande partie à un effet d'optique, la PAC est voyante, si l'on peut dire. L'essentiel des dépenses publiques pour l'agriculture passe précisément par le budget européen. C'est la seule politique commune a être dans ce cas. Lors de la discussion des perspectives financières, on a entendu dire qu'il était anormal que la Communauté dépense plus pour l'agriculture que pour la recherche, Tony Blair a lui-même tenu ses propos provocateurs.

Cette comparaison n'a guère de sens. En effet, la part des dépenses allouée à la recherche qui passe par le budget européen est très faible. Günter Verheugen, vice-président de la Commission européenne en charge des Entreprises et de l'Industrie, en visite au Sénat dernièrement, a souligné que le budget de la recherche était parfois plus important dans certaines entreprises qu'au sein même de l'Union. Il est évident que cette situation n'a rien de comparable avec celle de la PAC. Si l'on considère les dépenses agricoles européennes de manière dépassionnée et objective, elles n'apparaissent pas comme le gouffre sans fond souvent décrit par nos amis britanniques. Le contribuable serait plutôt modeste, ses impôts nationaux seraient réduits d'environ 2,5 %, et le bien pour le consommateur serait très faible compte tenu du poids déjà très réduit des produits agricoles dans les dépenses des ménages. En revanche, les inconvénients ne seraient pas minces : sécurité d'approvisionnement moins assurée, qualité et sécurité sanitaire des produits moins bien garanties, dégradation des paysages, déséquilibre accru dans l'aménagement des territoires, perte d'emploi avec la disparition d'un grand nombre d'exploitations et la délocalisation de certaines industries agroalimentaires. Il faut noter enfin qu'un effort important de maîtrise de dépenses agricoles a déjà été engagé avec l'adoption du cadre financier 2007-2013. Les dépenses pour les aides directes et la gestion des marchés diminueront régulièrement pendant cette période, passant de 43 milliards d'euros en 2007, à 40 milliards en 2013. Cette mesure prendra effet alors que l'Union va parallèlement accueillir deux nouveaux Etats membres, la Bulgarie et la Roumanie, et très vraisemblablement un troisième, la Croatie. En 2013, les dépenses pour les aides directes et la gestion des marchés agricoles représenteront 32 % du budget communautaire, contre 36 % en 2004. Si l'on considère le cadre financier de la rubrique conservation et gestion des ressources naturelles, qui comprend également le développement rural (le deuxième pilier de la PAC) et la politique commune de la pêche, on passe sur la période 2007-2013 de 55 milliards, à 51 milliards d'euros constants, soit une réduction de 7 %. Compte tenu de l'adhésion des deux ou trois autres pays évoqués, on ne peut que constater une limitation très significative de la dépense agricole.

Les perspectives

Quels sont les rendez-vous qui nous attendent : 2008-2009 et 2013 ?

L'accord sur les cadres financiers prévoit un bilan de santé de la PAC à l'horizon 2008-2009. Lors d'une récente conférence à Helsinki de la Commission parlementaire de l'agriculture, à laquelle participait le commissaire chargé de l'Agriculture et du Développement rural, Mariann Fischer Boel, il est clairement ressorti que personne, pas même les anglosaxons, n'envisageait sérieusement d'utiliser ce bilan intermédiaire de 2008-2009 pour remettre en cause le cadre de financier. En revanche, la Commission n'exclut pas d'apporter à cette occasion des modifications assez profondes à la PAC. Diverses mesures seraient envisagées : un accroissement de la modulation obligatoire des paiements directs pour financer le développement durable, un plafonnement des zones directes, une simplification juridique (prévoyant de regrouper en une seule les 21 organisations communes de marchés), la suppression des deuxièmes exceptions au découplage et enfin, l'abandon éventuel du gel des terres.

En ce qui concerne le cycle de Doha, la Commission paraît gênée dans sa démarche par le blocage actuel des négociations de l'OMC. Un accord aurait servi d'argument pour de nouvelles évolutions. Il paraît cependant difficile de justifier de nouveaux changements qui interviennent peu de temps avant qu'un accord à l'OMC en impose d'autres encore. En effet, après la victoire des démocrates aux élections américaines, l'hypothèse la plus vraisemblable serait celle d'un accord en 2008-2009, pour conclure le cycle de Doha, donc vraisemblablement après la fin du mandat de l'actuel président. Tout devrait pousser à un couplage entre de nouvelles adaptations de la PAC et la conclusion du cycle de Doha, cela permettrait à l'Union d'avoir une démarche cohérente, et cela limiterait l'instabilité réglementaire dont tout le monde se plaint. Quoi qu'il en soit, tout le monde garde en tête les trois orientations du préaccord de Hong-Kong : la suppression des subventions à l'exportation après 2013, qui semble aujourd'hui évidente, la baisse du soutien interne et l'ouverture accrue des marchés. Évidemment, en ces termes, la PAC ne pourra rester ce qu'elle est aujourd'hui.

On ne sait pas encore si le président des États-Unis verra son habilitation renouvelée. Tactiquement, il serait dramatique que nous agissions aujourd'hui sans savoir ce que feront les États-Unis, et sans connaître la marge de manoeuvre dont disposera le président G. W. Bush pour négocier. Même si une réforme anticipée de la PAC était indispensable en 2003 pour relancer les négociations et aboutir au préaccord de Hong- Kong, il ne faudrait pas dans l'avenir se contenter d'une seconde réforme anticipée de ce genre, à laquelle les États-Unis ne répondront pas et qui ne fera pas avancer les choses.

Quel sera l'après 2013 ? Au-delà du bilan de santé 2008-2009, le débat a déjà commencé sur ce qu'il se passera après 2013. Des orientations se dessinent déjà : continuer d'appuyer la croissance du deuxième pilier au détriment du premier, supprimer, si ce n'est déjà fait, les derniers facteurs de couplage avec la production qui pourrait subsister (donc, instaurer la régulation par le seul marché) et enfin, diversifier des débouchés avec le sort des cultures non-alimentaires.

Les prémisses d'un débat

Ce débat ne fait que s'ouvrir, et quelques remarques peuvent être formulées.

Tout d'abord, la formule des aides directes découplées n'est pas pleinement satisfaisante. Il serait indispensable de se mettre en règle avec l'OMC, afin que notre politique agricole soit " OMC-compatible ". Cela ne veut pas dire que l'on doive en rester là. Chaque époque a sa vérité et lors de la réunion inter-parlementaire d'Helsinki (évoquée précédemment), les critiques ont été très nombreuses. Ces aides sont mal acceptées dans les opinions publiques, elles paraissent inéquitables parce qu'elles sont à l'avantage du propriétaire et non de l'exploitant, et qu'elles sont fondées sur des références historiques qui créent une certaine rente de situation.

Elles n'apparaissent pas non plus comme le meilleur moyen d'avoir une agriculture compétitive et de rendre viable, ce que l'on pourrait nommer la société rurale. De plus, dans certaines zones, l'absence d'incitation à produire risque de poser des problèmes à l'industrie de transformation. Cette dernière pourrait alors avoir des difficultés à se fournir sur le marché.
Enfin dans le domaine agricole, peut-on s'en remettre uniquement aux aides découplées et aux mécanismes du marché, peut-on se passer de tout instrument de gestion des prix ? La question mérite d'être posée.

Chaque époque a sa vérité et il faut savoir prendre en compte les éventuelles évolutions.
Là aussi il faudra sans doute qu'on nous passe du coupage au ciblage. La deuxième remarque est qu'il faut souhaiter que l'Europe reste un grand pays exportateur en matière agricole. Les propos du président de la République au Sommet de l'élevage à Clermont-Ferrand, mi-octobre dernier, ont été précis sur ce point.

Enfin, dernière remarque, la France aura sans doute un rôle majeur en la matière après 2013. L'évolution du budget européen nous mettra dans la situation où doivent être nos partenaires allemands : nous pourrons faire d'autres propositions. Il existe une véritable dimension stratégique de l'agriculture, et l'on sent désormais un autre ton dans les discussions à ce sujet au niveau de l'Union européenne. L'agriculture restera présente sur le marché et aura forcément à terme une dimension high-tech.
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Paris, le vendredi 24 mai 2019