Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Christian Pèes,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Sophia Murphy
Témoignage

Les ministres de l'Agriculture du G20 se réunissent à Paris, sans grands résultats



Sophia Murphy,
senior advisor to IATP's Trade and Global Governance program

Les orientations du G20 Agricole vont-elles être toujours à l’ordre du jour après l’éclatement de la crise de la dette (dégradation de la note américaine, mise en place de plans de réduction de la dette dans plusieurs pays européens, révision à la baisse des prévisions de croissance …)?

Si les gouvernements font passer au second rang de leurs priorités le sujet de volatilité des prix agricoles, cela sera au prix d’une déstabilisation de l’agriculture mondiale et de conséquences dangereuses sur la sécurité alimentaire et la stabilité mondiale.

C’est pour cette raison qu’il est essentiel de maintenir la mobilisation de la communauté internationale créée à l’initiative de la Présidence française. De nombreux acteurs, tels que l’Institut américain, l’IATP, (Institute for Agriculture and Trade Policy) , y participent. Momagri s’est intéressé à leur analyse du G20 Agricole et vous présente ci-après la position de Sophia Murphy, conseiller senior pour le programme Commerce et Gouvernance mondiale à l’IATP.

Cet article a été initialement publié sur le site de la Fondation allemande Heinrich Böll (www.boell.de).



A Paris, le 23 juin dernier, lors du premier sommet des ministres de l'Agriculture, le G20 a marqué une nouvelle étape dans son évolution en tant qu’entité politique. Malgré un investissement soutenu des politiques françaises dans le processus, l'issue du sommet a été profondément décevante.

Le point positif est que la réunion a eu lieu. Cependant, le G20 doit travailler de toute urgence collectivement et localement autour de l'agriculture, avant tout autre sujet important de politique mondiale.

Le G20 rassemble les plus grands producteurs, consommateurs, importateurs et exportateurs alimentaires du monde, et sur tous ces fronts, les systèmes alimentaires existants sont défaillants.

Par ailleurs le G20 exclut la grande majorité des pays, et par définition les pays les plus pauvres, où ces défaillances sont perçues plus durement.

Les membres du G20 pourraient cependant, considérablement améliorer le fonctionnement des systèmes alimentaires internationaux s'ils le souhaitaient avec d’importants bénéfices.

Pourtant, le communiqué final témoigne à quel point il reste encore beaucoup de travail à faire pour que les membres les plus influents du G20 - en particulier les Etats-Unis, le Brésil et la Chine - acceptent les réformes indispensables.

De quoi ont-ils débattu ? La volatilité des prix alimentaires : les flambées et les chutes des prix internationaux des matières premières agricoles après plusieurs décennies de prix relativement stagnants. Certes, les prix agricoles fluctuent tout le temps. Les prix des denrées agricoles fluctuent davantage que la plupart des prix en raison des incertitudes comme la pluie et infestations de parasites, que même la technologie du 21ème siècle ne peut pas contrôler.

Pour la première fois depuis trente ans, quatre éléments ont placé la volatilité des prix au premier plan dans l'esprit des gouvernements.

- Premièrement, la volatilité est plus que jamais élevée et ce depuis le début des années 1970, et elle touche toutes les denrées, à divers degrés.

- Deuxièmement, la volatilité est associée aux prix alimentaires toujours plus élevés.

Les effets de la volatilité sur le bien-être dépendent du niveau des prix autour duquel elle fluctue : à la hausse, l'effet de la volatilité sur les consommateurs pauvres est beaucoup plus destructeur que lorsqu’elle se produit à la baisse.

- Troisièmement, la volatilité s'avère persistante : les périodes antérieures à la volatilité des prix des denrées agricoles étaient aussi marquées qu'aujourd'hui, mais de durées relativement courtes. Ainsi, en 1970, les prix sont revenus à leurs niveaux initiaux après deux ans. Cette fois-ci, bien que les prix aient chuté durant la deuxième moitié de 2008 et 2009 après la récession massive déclenchée par la crise financière mondiale de 2008, les prix ont commencé à augmenter à nouveau et continuent à augmenter depuis.

- Quatrièmement, la volatilité sur les marchés internationaux n'a jamais touché tant de gens. Les pays en voie de développement (surtout les plus pauvres) dépendent des importations de céréales pour leur sécurité alimentaire. Jusque dans les années 1990, les pays en développement ont été exportateurs de produits agricoles. Depuis, ils sont devenus importateurs. La volatilité sur les marchés internationaux des matières premières touche aujourd'hui des milliards de personnes dans le monde.

Étant donné l'importance des enjeux, qu'ont-ils accomplis à Paris ? Un certain nombre de questions centrales ont été abordées. Certaines ont été développées en détail, notamment la nécessité d'avoir plus d'informations et de transparence sur les marchés, ainsi que la nécessité d'investir dans une plus grande productivité agricole.

D'autres questions, aussi importantes et plus proches de la politique domestique du G20, sont restées sans réponse, telles des questions concernant la fin des mandats d'utilisation et les subventions pour la production des biocarburants dans les pays industrialisés ; les disciplines sur les restrictions à l'exportation ; le renforcement des réglementations sur les marchés à terme de marchandises et l'exploration du potentiel des stocks publics pour atténuer la volatilité et la flambée des prix.

La spéculation sur les matières premières a suscité un intérêt particulier pour le gouvernement français, et la déclaration finale mentionne la nécessité de renforcer les réglementations régissant les échanges à terme de marchandises, y compris la nécessité de réguler des limites de position pour certains spéculateurs.

Alors que les ministres des Finances considèrent cette décision comme étant leur chasse gardée, les ministres de l'Agriculture se sont inclinés devant la hiérarchie traditionnelle et ont différé les vraies décisions contraignantes à la prochaine réunion du G20 de septembre, celle des ministres des Finances.

Une organisation appelée l'Organisation Internationale des Commissions de Valeurs (OICV) doit publier un rapport à cette période, sur certaines de ces questions. L’occasion de souligner la toute puissance des acteurs financiers, trop perturbateurs sur les marchés des produits agricoles et la nécessité de réformer les règles en cours à été largement manquée.

Les ministres de l'Agriculture ont convenu d'établir un système qu'ils nomment Agricultural Marketing Information System (AMIS - Système d’Information de Commercialisation des Produits Agricoles). Une idée pertinente : la libre circulation des informations est une condition essentielle pour que les marchés fonctionnent correctement.

Cependant, la proposition reste confuse. D'une part, cette ambition à des limites - l'information est nécessaire, mais certainement pas suffisante pour que les marchés fonctionnent. D'autre part, AMIS est un programme potentiellement subversif parce que sa nécessité met en évidence certains faits embarrassants pour les gouvernements qui tiennent à conserver la déréglementation des marchés internationaux qui, selon eux, fonctionnent bien. Il est estimé que les quatre plus grandes multinationales céréalières contrôlent entre 75 et 90 pour cent du commerce mondial des céréales (personne ne sait réellement combien elles contrôlent, individuellement ou collectivement). En pratique, si ces quatre entreprises étaient prêtes à coopérer, cela pourrait être suffisant pour transformer les informations disponibles sur les marchés internationaux. Pourtant, les quatre (connus collectivement comme ABCD : Archer Daniels Midland, Bunge, Cargill et Louis Dreyfus) sont notoirement secrets et n'ont donné aucune indication sur leur volonté de coopérer avec AMIS.

Sans eux, que peut accomplir AMIS ? D'autant qu'au même moment, la Chine continue de maintenir des niveaux importants de stocks domestiques, sans que personne ne sache combien, et le gouvernement chinois n'est pas prêt à le dire.

Sur les biocarburants, les gouvernements du Brésil et des États-Unis auraient agi ensemble pour bloquer tout aboutissement significatif. Quel que soit le déroulement de la négociation, le G20 a convenu de ne rien faire sur cette question.

La déclaration engage le G20 à étudier les problèmes, avec une mention rappelant l’utilité des biocarburants. Les politiques autour des biocarburants sont un des facteurs, selon tous les experts, qui a provoqué à la fois l’augmentation et la volatilité des prix des denrées agricoles.

L'analyse est déjà exhaustive et largement publiée, en plusieurs langues. Mais les gouvernements responsables du problème continuent à nier l'évidence.

Un autre sujet largement condamné, mais politiquement intouchable est l'utilisation des restrictions à l'exportation. Le paragraphe 40 se lit ainsi : « Nous reconnaissons que la responsabilité première de chaque Etat membre est d'assurer la sécurité alimentaire de sa propre population. Nous reconnaissons également que les barrières restreignant l'exportation des aliments pour l'aide humanitaire pénalisent les plus nécessiteux. Nous nous engageons à supprimer les restrictions des exportations alimentaires ou les taxes extraordinaires pour les aliments achetés par le PAM à des fins humanitaires non commerciales et acceptons, à l'avenir, de ne pas les imposer. Nous rechercherons des soutiens au sein des agences des Nations Unies et recommanderons également une considération pour l'adoption d'une résolution spécifique par l'OMC à la Conférence ministérielle en décembre 2011».

Cette exception à la règle concernant les achats du Programme Alimentaire Mondial (PAM) n'est pas sans importance, mais elle est insignifiante en comparaison au marché dans son ensemble.

En 2007/08, les restrictions à l'exportation ont perturbé les marchés, augmenté les prix et ajouté à l'incertitude, et donc à la volatilité. La mention sur le fait que la sécurité alimentaire soit une « responsabilité première » est la bienvenue. Mais dans ce contexte, cette déclaration est maladroite compte tenu du fait que le G20 inclut tous les principaux exportateurs de céréales (à l'exception des exportateurs de riz, la Thaïlande et le Viêt Nam).

L'utilisation de restrictions commerciales en 2007/08 a sérieusement miné la confiance des importateurs sur les marchés internationaux. De nombreux pays pauvres sont moins enclins à se fier aux marchés internationaux pour leur approvisionnement alimentaire, qu'ils ne l'étaient avant la crise. Suite à l'échec du G20 pour convenir d'un accord multilatéral sur les restrictions aux exportations, c'est à se demander pour quelle raison ils s'opposent à des gouvernements qui insistent sur leur propre responsabilité à assurer la sécurité alimentaire de leur population en recourant à ces mêmes restrictions d'importation.

La réponse ne se trouve pas en interdisant toutes les restrictions à l'exportation. Le paragraphe 40 de la déclaration résume l'échec du Cycle de Doha et doit être un signe avant-coureur d'une nouvelle prémisse pour des accords de commerce mondial – une prémisse qui commence par : La première obligation des gouvernements est d'assurer que les règles commerciales respectent le droit de l’homme universel à l'alimentation.

Une dernière question mérite une attention particulière : les stocks publics.

Le G20 comprend un certain nombre de gouvernements, y compris l'Inde et la Chine, qui utilisent les stocks à une échelle significative. Ces gouvernements ont absorbé avec succès le pire de la flambée des prix, en partie parce que leurs marchés intérieurs ne sont pas pleinement intégrés dans les marchés mondiaux.

La flambée des prix et les périodes de volatilité excessives des prix sont toutes deux associées à de faibles niveaux de stocks.

En effet, quand les stocks sont suffisants, il y a ni hausse de prix, ni volatilité excessive. Cependant, le G20 a refusé de revoir la politique sur cette question, considérant (et rejetant) seulement l'utilisation des stocks pour soutenir les prix, plutôt que de regarder la manière dont les stocks pourraient être utilisés afin de stabiliser les prix et ralentir la spéculation excessive, en assurant un stock physique en céréales alimentaires, privilégiant l'alimentation aux autres utilisations.

Le G20 a plutôt choisi de mettre l'accent sur divers outils de gestion des risques, tous basés sur la finance, y compris les subventions publiques aux bailleurs de fonds tels que JP Morgan afin d'encourager les pays en développement de couvrir les risques liés à leurs besoins en importations alimentaires sur les marchés des matières premières.

La seule mention des réserves concerne un programme du PAM à pré positionner l'aide alimentaire par la création de petites réserves d'urgence dans les régions qui sont sujettes aux crises alimentaires.

Mais cette modeste proposition a été édulcorée par les Etats-Unis, qui ont insisté sur la nécessité d'une étude de faisabilité, avant même le lancement d'un projet pilote.

La déclaration finale va un peu plus loin, appelant à la fois à l'étude de faisabilité et à la mise en place du projet pilote. Mais la proposition dans son ensemble, bien que très utile, touche à peine au potentiel des réserves de céréales stratégiques pour réduire la probabilité d'une volatilité excessive des prix.

Qu'adviendra t-il par la suite ?

Ce sera aux ministres des Finances en septembre et aux chefs d'État en novembre d'en décider. Il est encore temps de faire pression pour une réforme significative et coordonnée sur la spéculation des matières premières, mais ce combat sera rude à gagner pour que les gouvernements acceptent des changements significatifs. Sur certaines grandes questions agricoles, notamment les biocarburants, les stocks et les règles commerciales qui soutiennent la sécurité alimentaire, la conférence ministérielle du G20 peut être jugée comme un échec. Les gouvernements ont promis de se réunir et discuter à nouveaux des enjeux. Le Mexique, pays organisateur du G20 l'année prochaine, pourra peut-être produire quelque chose de plus significatif de cette prochaine rencontre.
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Paris, le vendredi 24 mai 2019