Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Pierre Pagesse,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Jean-Marc Boussard
Témoignage

La régulation des marchés agricoles :
Ce que nous apprend l’histoire de la pensée économique



Jean-Marc Boussard,
Ancien directeur de recherches à l’INRA, Membre de l’Académie d’agriculture


Depuis quelques années, suite à la série de crises financière, économique mais aussi alimentaire que le monde a connues, la volonté de réguler les marchés s’est renforcée, comme l’ont révélé les discussions et les décisions du G20 agricole du mois de juin dernier. Dans ce cadre, il nous a paru intéressant de publier des extraits de l’article de Jean-Marc Boussard retraçant l’histoire de la pensée économique sur la question de la régulation des marchés agricoles, paru récemment dans une étude réalisée par le groupe de recherche et d’échanges sur la régulation des marchés agricoles (GREMA)1.

Rappelant l’alternance qui a eu lieu entre périodes de régulation et périodes de libéralisation, Jean-Marc Boussard montre que le cœur du débat a peu évolué depuis plus de deux siècles et qu’il faut conserver une approche pragmatique lorsque l’on s’intéresse aux marchés agricoles, afin de rendre compte le mieux possible des spécificités propres à ce secteur et à sa dimension stratégique qui n’a jamais été aussi importante qu’aujourd’hui.

La rédaction de momagri




Dans l’Antiquité et au Moyen-Âge : de la recherche de la sécurité alimentaire à l’émergence de l’État moderne

Bien évidemment, la question de la régulation des marchés ne se pose pas dans les sociétés villageoises primitives, lorsque les décisions de production et de consommation sont le fait du même individu, et ne nécessitent donc pas la médiation du marché pour être coordonnées. Les choses changent à partir du moment où l’urbanisation implique la séparation nette du producteur et du consommateur, ce qui arrive dès que le progrès technique et l’accumulation du capital permettent de produire un peu plus que les besoins immédiats de l’agriculteur. On voit alors se développer une spécialisation du travail, la production agricole en excès servant à alimenter des artisans (ou des industriels) producteurs d’objets ou de services « de luxe », non alimentaires. Alors l’échange s’impose, et le marché est la façon la plus naturelle de l’organiser.

Il est cependant apparu bien vite aux dirigeant des grands empires –par exemple, au pharaon d’Égypte - que le marché ne garantissait pas forcément la sécurité alimentaire, et que, pour l’obtenir, il était nécessaire de mettre en place des formes de coordination de type hiérarchique qui sortaient du cadre des relations purement commerciales. Cependant, à ces époques reculées, les approches du problème étaient essentiellement pragmatiques, visant à résoudre un problème concret à un moment donné, sans recherche des causes profondes des phénomènes observés. C’est seulement au 18e siècle qu’apparaît la nécessité de comprendre ce qui se passe, et de justifier l’action (ou l’inaction) publique par une analyse des causes des phénomènes. C’est aussi à cette époque qu’apparaît le « libéralisme » – l’idée selon laquelle la poursuite égoïste de l’intérêt individuel peut, dans certains cas au moins, conduire au bien de tous à travers l’échange et grâce au fonctionnement du marché.

Le XVIIIe siècle et la naissance du libéralisme

L’idée du libéralisme trouve son origine chez les philosophes anglais de la « loi naturelle », comme Hobbes ou Locke. En France, elle trouvait un écho chez les critiques de la bureaucratie conçue par Colbert, comme Boisguilbert. Elle fut relayée par les « Physiocrates » des années 1750-90, groupés autour de François Quesnay Elle a été reprise par Adam Smith, grâce à qui elle a fait une longue carrière par la suite.

Dans le domaine agricole et alimentaire, qui était à l’époque une question de toute première importance, les physiocrates recommandaient de supprimer toutes les institutions de stockage public, contrôle des transports et réglementations diverses qui, au fil des ans, et depuis le Moyen-Âge, faisaient le quotidien des bureaucraties royales et des corporations. Ils en voyaient très clairement les inconvénients (arbitraire et erreurs de gestion) mais ils en avaient perdu de vue les avantages. Ils comptaient donc sur l’intérêt bien compris des spéculateurs (achetant en période d’abondance, et faisant de ce fait remonter les prix trop bas, vendant en période de disette, ce qui permettait aux prix de ne pas monter trop haut), pour assurer la compensation interannuelle entre bonnes et mauvaises récoltes, ainsi que sur celui des marchands (dont la prospérité reposait sur leur aptitude à acheter là où les récoltes étaient abondantes pour revendre là où elles étaient déficitaires) pour une compensation géographique entre provinces excédentaires et déficitaires.

Ces idées furent combattues par quelques auteurs clairvoyants, en particulier Ferdinand Galiani dans son fameux « dialogue su le commerce des bleds » […] On trouve dans ce livre de Galiani, publié en 1770, presque toutes les idées qui seront développées plus tard – les délais de production et de transport, le risque, etc. – sur les raisons de ne pas abandonner au seul marché le soin de réguler l’offre et la demande de produits alimentaires. Mais il ne fut pas entendu. En 1774, Turgot, devenu contrôleur général des finances (en fait, premier ministre) du jeune roi Louis XVI – alors très populaire – libéralise totalement le commerce des grains en France. En mai 1775, la crainte de la famine fait se révolter la population parisienne, conduisant à la « guerre des farines » – un épisode annonciateur de la Révolution – qui ébranle son crédit et l’oblige à renoncer à la libéralisation. La Révolution elle-même fut déclenchée, le 14 juillet 1789, par la crainte de la pénurie. Elle se termine par l’Empire, fort peu libéral....

Le XIXe siècle : la forme canonique des théories libérales, et les difficultés de les appliquer

Le 18e siècle se conclut donc sur un échec relatif des conséquences pratiques des théories libérales, et par une sorte de victoire posthume des analyses de Galiani. Au début du 19e siècle, cependant, à la suite de réflexions qui se développent principalement en Angleterre, la question du libéralisme reparaît sous un nouveau jour.

Au point de départ de ces nouvelles réflexions se trouve le livre d’Adam Smith, La Richesse des nations, dans lequel cet auteur reprenait sous une forme définitive l’essentiel des thèses physiocratiques. Les idées de Smith étaient alors loin de faire l’objet d’un consensus dans une Angleterre à l’époque fort peu libérale, en particulier en matière agricole. Les discussions sur l’opportunité de la libéralisation conduisent à approfondir les idées de Smith. Ainsi, Ricardo démontre-t-il (à partir de la fameuse parabole sur le drap anglais et le vin portugais) que l’échange peut être bénéfique pour les deux parties. John Stuart Mill complète le modèle de Ricardo en montrant que les courbes d’offre et de demande – si elles sont bien orientées – conduisent à un équilibre unique.

Il est curieux qu’aucun de ces auteurs n’ait songé à traiter l’agriculture différemment des autres activités économiques, comme le proposait explicitement Galiani. C’est sans doute leur faiblesse d’avoir ignoré, dans leur souci d’élaborer des théories générales, que les spécificités de tel ou tel secteur peuvent les rendre valides ici et non là. Dans le domaine agricole, leurs théories furent cependant assez puissantes pour inciter en 1846 la Grande-Bretagne à abolir les Corn Laws-un ensemble de lois protectionnistes élaborées progressivement depuis Cromwell. A la même époque, le libéralisme industriel triomphe en France sous Napoléon III, tandis que le « Zollverein » peine à s’installer en Allemagne, en dépit des plaidoyers de Friedrich List en faveur des « industries naissantes » (que cet allemand avait pu observer aux USA dont il était citoyen). Et bien sûr, le libéralisme agricole était à la mode (Même List y voit la possibilité de « l’alimentation à bon marché », gage de compétitivité). Cela n’alla pas sans soubresauts. Il y eut plusieurs alertes à la famine comme celle de 1848 en Irlande, restée célèbre. Mais l’exploitation des « terres vierges » coloniales masque alors les problèmes liés au fonctionnement du système alimentaire. Ce n’est que dans les années 1880, sous l’impulsion de l’Allemagne de Bismarck, que sont mises en œuvre (et étendues à l’agriculture) les théories protectionnistes de List.

La Première Guerre mondiale conduit évidemment à un renforcement du dirigisme économique, pour faire face aux nouvelles conditions imposées par l’état de guerre. L’après-guerre, assez naturellement, entraîne une réaction libérale, puisque la paix revenue, tout peut reprendre comme avant. C’était compter sans la crise économique de 1929, qui conduisit à son tour à une profonde révision des théories économiques.

La crise de 1929 et ses conséquences

La crise porte Franklin D. Roosevelt à la présidence des USA en 1932. Roosevelt était loin d’être très au fait des théories économiques, mais il bénéficiait d’un entourage à la fois érudit et ouvert aux idées nouvelles, en particulier pour ce qui concerne l’agriculture, avec Henry Wallace et Rexford Tugwell. Comme d’autres membres du « Brain Trust », Wallace et Tugwell étaient persuadés que « le marché libre d’Adam Smith avait disparu pour toujours ». C’est pourquoi les deux compères élaborèrent pour le secteur agricole américain (et l’inscrivirent dans le programme du candidat Roosevelt) un plan basé sur un système de prix garantis pour des quantités limitées. Il ne fut malheureusement jamais appliqué, remplacé par une gestion incitative de l’offre plus ou moins complète et plus ou moins cohérente.

Tout ceci, cependant, restait encore du domaine du pragmatisme. S’il s’agissait bien en effet de politiques complètement nouvelles, aucune nouvelle théorie économique – sinon l’observation que le marché ne fonctionnait pas – n’y était formellement associée. En particulier, la raison pour laquelle le marché ne fonctionnait pas restait mystérieuse. Avec la théorie du « Cobweb », le nom de Mordecaï Ezekiel est associé à l’élucidation de cette énigme.

Le « cobweb » est un modèle économique élémentaire : à un moment donné, les producteurs observent un prix, disons, par exemple, plutôt bas. Ils croient que ce prix reflète les conditions du marché, et qu’il va durer. Ils en déduisent que l’offre doit être faible et mettent en route la production de la quantité correspondante. Cependant, il s’écoule un délai entre le moment où la production est décidée et celui où elle arrive sur le marché (ainsi, le blé est-il semé en automne et récolté seulement l’été suivant). Lorsque le marché peut observer que la quantité produite est faible, les prix montent. Les producteurs, alors, observant des prix élevés, en déduisent qu’il faut produire « beaucoup »… mais lorsque cette nouvelle production arrive à son tour sur le marché, les prix s’effondrent… et ainsi de suite. Ceci se traduit facilement en trois équations « récursives » permettant de décrire la suite des productions et des prix dans le temps à partir des courbes d’offre et de demande. On en tire aussi un diagramme, qui ressemble à la toile de ces araignées appelées « cob » en anglais, d’où le nom de « cobweb » donné à ce modèle. Quelque fois - pour les biens « de luxe », dont la demande est élastique - la suite des prix ainsi obtenue « converge » vers un équilibre. Mais d’autres fois – lorsque la demande est « rigide », ce qui est le cas de l’alimentation – les fluctuations s’amplifient jusqu’à devenir insupportables.

La leçon essentielle de l’analyse d’Ezekiel est donc que sur les marchés agricoles (et plus généralement, les marchés de biens vitaux), le point d’équilibre du marché est dynamiquement instable, et conduit à des fluctuations « chaotiques ». C’est une raison pour encadrer le marché lorsque ses caractéristiques peuvent conduire à de telles situations, et c’est justement sur ce raisonnement que furent basées les politiques de l’après guerre.

Le dirigisme agricole après la Seconde Guerre mondiale, et sa contestation par les sociologues du « farm problem »

A la différence de ce qui s’était passé après la Première Guerre mondiale, la fin de la Seconde ne coïncide pas avec un regain du libéralisme, en particulier en agriculture. Partout se mettent en place des systèmes de prix garantis, de subventions aux intrants ou aux exportations, de taxation des importations, etc.

Les agriculteurs mis à l’abri de des fluctuations purent accroître leur production dans de très fortes proportions, ce qui infirma les prévisions pessimistes, comme celles de René Dumont, qui en 1960, voyait une épouvantable famine se développer en Inde pour les années 90.. Mais cela aussi créa des problèmes d’excédents coûteux pour les budgets publics. Cette situation a donné naissance à des théories plus sociologiques que économiques, basées sur l’étude du fonctionnement des « lobbies » ou « groupes de pression » par divers auteurs, en particulier Olson et surtout Gardner. Dans un article célèbre publié en 1992, celui-ci défend l’idée selon laquelle les agriculteurs en général sont des lobbyistes efficaces au point d’avoir réussi à extorquer des avantages extravagants à leurs concitoyens. Sans envisager de leur retirer le fruit de leurs larcins, il souhaite les empêcher de continuer à les accroître, et pour cela, laisser au marché le soin d’équilibrer l’offre et la demande, en ne donnant aux agriculteurs que des compensations fixes, liées aux droits qu’ils avaient acquis historiquement. Complétées par l’idée de Josling selon laquelle il est possible de soutenir les revenus sans affecter les marchés, ces idées formèrent le support intellectuel des réformes conduisant aux paiements découplés.

A côté de cela, d’autres études, fondées sur les « modèles calculables d’équilibre général », recommandaient aussi la libéralisation pour profiter au maximum des « avantages comparatifs », cependant que des analystes affirmaient ne pas craindre le retour des fluctuations de prix , parce que, avec le développement des outils informatiques, il est maintenant possible de mettre en place une foule de systèmes d’échange de risque permettant de s’assurer dans les meilleures conditions . Ainsi, les « marchés à terme » et la « financiarisation » devaient permettre une agriculture mondiale plus efficace et plus performante.

Le retour au libéralisme après 1980, et sa contestation par les théoriciens du « chaos »

Les analyses de Josling, Gardner, et d’autres, ainsi que les modèles d’équilibre général et la vogue de l’ajustement structurel dans les pays en développement eurent une influence considérable sur les politiques agricoles européennes et américaines des années 1980 à 2007. Ce sont ces idées qui vont conduire à réintroduire l’agriculture dans les négociations de « l’Uruguay round » pour la libéralisation du commerce, alors que, après la guerre, elle en avait été soigneusement écartée.

Dans ce mouvement, les problèmes liés aux fluctuations de prix étaient ignorés, en partie parce qu’après un demi-siècle et plus de prix administrés, les fonctionnaires avaient oublié que les prix agricoles étaient fluctuants, en partie parce que, pour ceux qui restaient conscients du problème, justement, la libéralisation allait le résoudre, en raison de la « loi des grands nombres ». La loi des grands nombres est un théorème mathématique qui dit que (sous certaines conditions accessoires) la variabilité de la somme d’un « grand nombre » de variables aléatoires « indépendantes » est « faible ». Si l’on admet que les quantités de produits livrées sur les marchés sont des variables aléatoires, alors la variabilité des quantités livrées sur un seul grand marché mondial devrait être faible en comparaison de celle des quantités apportées sur une multitude de marchés nationaux indépendants.

Le résultat de ces efforts de libéralisation est actuellement mitigé, parce que les politiques de libéralisation ont été menées avec plus ou moins d’énergie dans les différents pays. De fait, à l’heure actuelle, en dépit d’une certaine libéralisation des marchés, les prix internationaux continuent de fluctuer avec la même amplitude qu’auparavant. C’est contraire à la théorie selon laquelle la libéralisation devrait réduire les fluctuations. On peut dire que cela provient de ce que la libéralisation n’a pas été poussée à son terme. Mais on peut aussi chercher une autre explication.

De ce point de vue, il convient de noter que la théorie selon laquelle les fluctuations seraient réduites par l’élargissement du marché dépend d’une hypothèse cruciale : que les fluctuations de l’offre soient le fait de phénomènes indépendants de la volonté des agriculteurs, comme des accidents climatiques. On les appelle des causes « exogènes » aux fluctuations, et il est tout à fait raisonnable de les supposer soumises à la loi des grands nombres. Indubitablement, de tels accidents se produisent, en particulier à l’échelle d’une région ou d’un pays, quoique très rarement au niveau mondial. Mais il existe aussi d’autres causes possibles, celles que décrivait Ezekiel dans son modèle du Cobweb : les fluctuations « endogènes », liées aux erreurs d’anticipation et aux délais de production. Avec des fluctuations chaotiques d’origine exogène, la loi des grands nombres, dont on a vu qu’elle jouait un rôle majeur dans les arguments en faveur de la libéralisation, ne s’applique plus, parce que les écarts à la moyenne ne sont plus dus au hasard aveugle, mais au comportement des agents. Dès lors, on ne peut plus compter sur aucun mécanisme d’assurance et de partage des risques pour en atténuer les conséquences. Pire : toutes les mesures prises sur cette base auront pour effet, au mieux, de laisser les fluctuations inchangées, mais peut-être de les aggraver.

En conclusion

Au total, en dépit d’instruments d’études infiniment plus sophistiqués, alimentés par des sources statistiques tous les jours plus fiables et plus complètes, le cœur du débat n’a pas beaucoup évolué depuis l’époque de la controverse entre Turgot et Galiani : un débat entre, d’un côté, un théoricien brillant, enivré par la majesté d’une théorie grandiose, mais reposant sur des axiomes fragiles ; de l’autre, un pragmatique, qui observe la réalité, n’est pas ennemi de la théorie, mais tient à en tester la validité à chaque occasion, et porte attention aux cas particuliers. Ce qui est étonnant dans cette répétition d’expériences de libéralisation suivies de reprises en main par l’Administration, c’est justement la rapidité avec laquelle les dirigeants politiques oublient les conditions dans lesquelles s’était déroulé le précédent épisode, et sont incapables d’en tirer les leçons.

Force est cependant de constater que le point de vue pragmatique de Galiani semble mieux adapté aux conditions réelles que la théorie de l’équilibre général mondial. L’intérêt de la théorie de l’équilibre général comme base de comparaison et comme idéal ne saurait être discuté : cette théorie joue en économie un peu le même rôle que joue, en mécanique rationnelle, la notion d’absence de frottement. Mais dans le monde réel et à la surface de la Terre, les frottements jouent toujours un rôle majeur, et toutes les applications de la mécanique en tiennent compte. Il devrait en être de même en économie.

1 Version intégrale : http://www.inter-reseaux.org/IMG/pdf/Note1_Histoire_regul_JM_Boussard.pdf et version plus courte en anglais : http://www.inter-reseaux.org/IMG/pdf/Note1_JMB.pdf

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Paris, le samedi 25 octobre 2014