Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Pierre Pagesse,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Témoignage

Allocution d’ouverture de Dominique Bussereau, à l’occasion du colloque organisé par momagri



Dominique Bussereau
ministre de l’Agriculture et de la pêche



« L’agriculture mondiale en panne de stratégie
– Comment concilier libéralisme et développement ? »


Paris, Palais du Luxembourg, le 19.10.2006

Messieurs les Ministres (Farba SENGHOR et Mamadou DIOP)
Monsieur le Sénateur (Jean BIZET),
Monsieur le Président (Pierre PAGESSE),
Mesdames et Messieurs les Présidents et Directeurs,

C'est avec un très grand plaisir que j'ai répondu à votre invitation, pour l'ouverture de ce colloque sur l'avenir de l'agriculture mondiale organisé aujourd'hui au Sénat.

Depuis la création du Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture, je suis particulièrement attentif et intéressé aux travaux, aux réflexions et aux actions que vous menez.

Pourquoi vous le cacher plus longtemps, je me retrouve très largement dans votre vision de l'agriculture et notamment dans le fait que l'agriculture constitue un domaine stratégique, au carrefour d'enjeux aussi essentiels que la souveraineté des Etats, la sécurité alimentaire, et la protection de l'environnement. A ce titre, l'agriculture mérite une attention toute particulière.

Je tenais donc, d'emblée, à saluer votre démarche, qui est celle d'une réflexion critique, globale et prospective, et dont le volontarisme me paraît tout à fait salutaire.

La question que vous posez : « comment concilier libéralisme et développement ? » est aujourd'hui au cœur des problématiques traitées par les grandes organisations internationales. La France apporte sa part de réponse, dans les positions qu'elle affirme et l'action qu'elle conduit au sein de ces organisations.

Face à l'ampleur des défis humains, économiques et sociaux auxquels sont confrontés les pays en développement, une certaine forme de libéralisme a montré ses limites. Nous savons aussi que les seules forces du marché ne suffiront pas pour atteindre les objectifs communs que la communauté internationale s'est fixés, je veux notamment parler des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et de l'impératif de développement durable, posé lors de la Conférence de Rio en juin 1992.

Pour autant, je reste convaincu que le modèle libéral a des vertus incomparables, dont le bon usage contribue efficacement au développement et au progrès économique et social. L'histoire économique des deux derniers siècles l'a clairement démontré. Enfin, le libéralisme a une immense supériorité vis à vis des autres modèles économiques, c'est celle de reconnaître la liberté individuelle des hommes et de récompenser leur capacité à entreprendre.

En raison de cette apparente contradiction, notre questionnement d'aujourd'hui trouve toute sa pertinence. Pour illustrer la brûlante actualité de ce débat, je voudrais évoquer le dernier rapport de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) publié en août dernier. Ce rapport affirme clairement que le développement ne peut reposer sur une libéralisation incontrôlée des échanges commerciaux. Au contraire, ce rapport réhabilite la nécessité de politiques publiques nationales, concertées avec les autres pays, afin que les Etats puissent disposer de marges de manoeuvre suffisantes pour assurer leur propre développement, sans compromettre celui des autres. Dans ce contexte, je souhaiterais donc vous faire part de quelques réflexions qui sont pour moi autant de convictions.

1. Ma première conviction, c'est qu'il ne peut pas y avoir de développement sans politique agricole, c'est à dire sans une politique publique forte qui mobilise pleinement les Etats.

Pour moi, l'agriculture est une activité tout à fait spécifique qui se trouve, je l'ai rappelé à l'instant, au cœur d'enjeux essentiels pour l'humanité. C'est cette singularité de l'agriculture, au croisement de si nombreux champs d'action, et si essentielle à notre avenir, qui justifie à mes yeux l'indispensable intervention de la puissance publique, en matière réglementaire, financière ou sociale.

La première fonction de l'agriculture est de nourrir les hommes. Or, plus de 850 millions d'êtres humains souffrent aujourd'hui de malnutrition dans le monde. Sur les 1,3 milliard de producteurs agricoles actifs dans le monde, 600 millions d'entre eux n'arrivent pas à s'alimenter suffisamment. Ainsi, les 3/4 des gens qui ont moins de deux dollars par jour, qui ont des carences alimentaires et qui meurent de faim sont des ruraux. Ce ne sont pas des acheteurs, mais des producteurs de nourriture. Et cette situation ne s'améliore guère, puisque l'Afrique subsaharienne, qui était il y a une vingtaine d'années auto-suffisante, est maintenant importatrice nette de produits alimentaires. Une politique agricole volontariste s'impose.

Pour un certain nombre de pays en développement, le secteur agricole peut offrir une première réponse aux défis posés notamment par une croissance démographique explosive. L'agriculture est aussi un vecteur puissant d'occupation et d'animation des territoires. Sans la prise en compte du fait agricole, nous ne pourrons répondre aux multiples périls qui menacent notre planète, notamment en matière climatique et énergétique.

Enfin, il est maintenant reconnu que le développement de l'agriculture permet la mise en place d'un cercle vertueux, car les progrès en matière agricole contribuent à l'investissement et à l'emploi dans les activités non agricoles. La plupart des grands bailleurs de fonds et des instituts de crédit, y compris la Banque Mondiale qui l'avait longtemps oublié, reconnaissent que la modernisation de l'agriculture libère les ressources nécessaires au développement.

Pour toutes ces raisons, il convient d'agir sur plusieurs fronts, et notamment sur celui de la stabilisation des revenus des agriculteurs. Cet enjeu est évident dans les pays du Sud, où la volatilité des prix mondiaux ruine par avance toute stratégie de développement à moyen ou long terme. Il n'est pas non plus absent dans les pays du Nord, même si son intensité est moins dramatique. Vous connaissez à cet égard l'action déterminée que la France a mené pour compléter notre Politique Agricole Commune de dispositifs pertinents et efficaces de gestion des risques et des crises.

2. Ma deuxième conviction, c'est que les pays du Nord comme ceux du Sud ont un droit légitime à revendiquer et à assurer leur sécurité alimentaire.

A mon sens, ce droit est souverain. Cela signifie que les Etats doivent rester pleinement souverains pour définir leurs politiques internes, pour autant que ces politiques ne créent pas de distorsions importantes de la concurrence, c'est à dire qu'elles ne créent pas de grave préjudice aux autres économies.

En effet, les politiques agricoles, en particulier celles des pays développés, ne peuvent pas être mises en oeuvre au mépris d'un certain nombre de règles, dont la première est bien sûr que ces politiques doivent être équitables. C'est d'ailleurs notamment au nom de cette exigence que l'Union européenne a réformé la politique agricole commune (PAC) afin d'en éliminer les mesures de soutien qui pouvaient porter tort aux pays en développement, et qu'elle s'est engagée à supprimer ses restitutions à l'exportation sous réserve d'un engagement parallèle de ses principaux concurrents.

Ainsi, une politique agricole souveraine, cela ne veut pas dire une politique agricole égoïste et indifférente, mais c'est une politique qui répond à des buts légitimes. L'intérêt et la légitimité d'une politique agricole ne peuvent être jugés uniquement au regard de critères commerciaux ou purement juridiques. C'est bien ainsi qu'il faut comprendre les pouvoirs attribués à l'Organisation Mondiale du Commerce lors de sa création, ainsi que les limites de ces pouvoirs. Si cette Organisation est parfaitement fondée à définir des règles et des disciplines pour le commerce international, elle doit rester vigilante à ne pas empiéter sur des sujets qui ne relèvent pas de sa compétence, notamment les politiques visant à la sécurité alimentaire, ou celles qui visent à favoriser le développement des filières agricoles dans les pays pauvres.

3. Ma troisième conviction, c'est d'une part que le développement des capacités productives des pays en développement est un préalable à la libéralisation des échanges agricoles, et d'autre part que cette libéralisation doit d'abord être encouragée dans un cadre limité, comme une première étape.

Il est évident qu'une libéralisation des échanges commerciaux, sans garde-fous, créera des dommages considérables aux économies les plus fragiles. Dans le domaine agricole, on est en droit de s'interroger sur les conséquences d'une mise en concurrence intégrale entre des pays où les écarts moyens de productivité vont maintenant de 1 à 1000.

Dans de telles conditions, peut-on vraiment parler de concurrence loyale entre les pays ? Ce que l'on voit plutôt, c'est une compétition débridée entre faibles et forts. De plus en plus d'études économiques montrent que ce sont les pays les plus pauvres qui seront les perdants. Ce serait donc un comble que le cycle de Doha, le cycle du développement, nous conduise, si nous n'y prenons garde, à appauvrir les plus pauvres.

Pour éviter de telles dérives, la communauté internationale s'est efforcée de trouver quelques réponses et notamment le principe du « traitement spécial et différencié ». Mais faut-il encore que ce « traitement spécial et différencié » soit parfaitement calibré et ciblé. Avec son initiative « Tout sauf les armes », l'Union européenne s'est engagée très concrètement vis-à-vis des pays les moins avancés (PMA). Elle a beaucoup fait pour obtenir la reprise de cette initiative dans l'accord de Hong Kong en décembre dernier. Malgré la suspension des négociations à l'OMC, je souhaite que cet acquis ne soit pas remis en cause et que l'ensemble des pays développés, et bon nombre de pays émergents, reprennent à leur compte cette initiative.

Si ces politiques et ces mesures permettent de rétablir un peu d'équilibre dans les échanges commerciaux au profit des pays les plus pauvres, elles ne sont pas pour autant des réponses suffisantes. D'autres voies doivent être explorées.

A cet égard, nous devons encourager très fortement la voie de l'intégration régionale. L'expérience montre que les échanges commerciaux se développent de façon plus équitable dans le cadre d'espaces économiques régionaux, dont les membres ont des économies comparables en termes de taille et de niveau de développement. Des échanges commerciaux régionaux dynamiques permettent également de renforcer l'interdépendance entre les pays, et par là-même de contribuer à la stabilité politique et à la paix entre les peuples. C'est d'ailleurs le choix historique qu'a fait l'Europe il y a plus de 60 ans et dont tous les Européens ne peuvent aujourd'hui que se féliciter.

Certes, on ne peut que se réjouir de constater que la part des échanges de produits agricoles entre pays en développement a nettement augmenté ces dix dernières années. Des marges de progression considérables existent. Afin d'accélérer ce mouvement, il faut s'attacher à lever certaines entraves qui ralentissent cette intégration régionale. Il y a d'abord des difficultés à mettre en oeuvre et à appliquer un « tarif extérieur commun » dans les zones qui se sont engagées dans la voie de l'intégration. Mais le développement des échanges doit aussi se fonder sur une amélioration des infrastructures de transport dans les pays du Sud. Les pays développés pourraient s'attacher à y contribuer.

L'intégration régionale n'est évidemment pas une réponse définitive, mais une étape initiale, intermédiaire, qui permet aux pays les plus pauvres d'être prêts, dans un deuxième temps, à s'insérer dans la compétition globale.

4. Ma quatrième conviction, c'est que pour concilier les objectifs de la libéralisation des échanges portés par l'OMC, les objectifs du Millénaire et ceux de la Conférence de Rio dans le domaine agricole, il est indispensable de prendre le temps de la réflexion afin de s'assurer de la cohérence de nos politiques.

La teneur des discussions à l'OMC avant leur suspension ne semblait pas de nature à assurer la cohérence des différents objectifs que je viens de rappeler. L'une des raisons principales de cette situation, c'est qu'au fil des négociations, le champ des discussions s'est dramatiquement rétréci au point d'avoir exclu des questions essentielles, tout en rendant actuellement improbable un accord capable de satisfaire les 150 membres de l'Organisation. La déclaration ministérielle de Doha de 2001 ouvrait des perspectives ambitieuses à ce cycle, mais la négociation s'est focalisée de façon excessive sur la question de l'abaissement des droits de douane agricoles de certains pays développés - au seul bénéfice d'un nombre très limité de pays, qui sont eux aussi pour la plupart des pays développés.

Tout ceci est bien mince et en aucune façon à la hauteur des enjeux initiaux. Puisque les négociations du cycle de Doha sont pour le moment suspendues, nous devons profiter de cette situation pour approfondir notre réflexion et redonner un cadre cohérent aux négociations, si elles devaient reprendre.

Conclusion

Pour la France, les institutions multilatérales restent le forum privilégié pour réfléchir, se concerter et décider.

Mais il n'est pas interdit de réfléchir, comme vous vous proposez de le faire, à une gestion mondiale de l'agriculture qui, tout en respectant le cadre multilatéral, tiendrait mieux compte de la spécificité du domaine agricole.

Pour l'agriculture mondiale, l'enjeu que vous évoquez est considérable. Il faudra répondre aux besoins alimentaires de 8 milliards d'habitants en 2020, dans un contexte marqué par la restriction des ressources naturelles disponibles - terres arables, eau, énergie. Est-ce en libéralisant nos échanges, notamment avec les pays pauvres, que nous relèverons ce défi ? Grâce au choix des thèmes retenus pour les tables rondes et à l'excellence des intervenants qui vont s'y exprimer, je suis convaincu que ce moment de débat contribuera à définir les solutions les plus appropriées.


Dominique Bussereau
19 Octobre 2006

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Paris, le dimanche 20 avril 2014