Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Christian Pèes,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Regards sur l'actualité

Chine et ordre économique mondial, une contestation feutrée mais assumée



Françoise Nicolas, directrice du Centre Asie, Institut français des relations internationales (IFRI), revue trimestrielle Perspectives chinoises, n°2, 2016

5 Juin 2017

Après trois décennies de croissance à deux chiffres ou presque, la Chine est devenue la deuxième puissance économique mondiale et pourrait dépasser les Etats-Unis d’ici 2030
1. Nouveau géant économique, l’Empire du milieu était resté plutôt en retrait sur le plan diplomatique. Assisterait-on à l’éveil de la Chine dans le concert des Nations, pour paraphraser Alain Peyrefitte ? C’est en tout cas ce que décrypte plusieurs géo-politologues comme Françoise Nicolas, directrice du Centre Asie à l’IFRI (Institut français des relations internationales).

Dans un récent article
2 que nous reproduisons partiellement ci-après, Françoise Nicolas offre une analyse très documentée de la montée en puissance de la Chine sur les questions monétaires internationales. Bon élève de l’ordre économique mondial issu de la Seconde Guerre mondiale, elle aurait progressivement cherché à imposer ses vues, en participant à l’émergence de différentes institutions monétaires pour « contourner le système de gouvernance de l’économie mondiale jusque-là dominé par les grandes puissances occidentales ».

Pour l’auteure, l’affaiblissement relatif des Etats-Unis depuis la crise financière de 2008 figure au même titre des causes de cette attitude offensive que « le regain de confiance du pays et la prise de conscience du rôle qu’il peut et doit jouer dans le monde ». Participer aux affaires du monde doit, selon elle, également être vu comme le moyen de concourir à la réalisation de l’objectif prioritaire des autorités, à savoir, « maintenir une croissance suffisamment forte et stable pour assurer la stabilité sociale et, ce faisant, la survie du régime ». Pour Françoise Nicolas, il faut donc voir dans les initiatives comme « les nouvelles routes de la soie » (appelée aussi Belt and Road Initiative), les ingrédients d’une recomposition d’un nouvel ordre économique mondial moins centré sur les Etats-Unis.

Quelles transpositions de cette analyse peut-on déjà faire aux questions agricoles ? La « diplomatie du riz » à l’œuvre depuis la crise de 2008 par laquelle les pays de l’ASEAN+3 (dont fait partie la Chine) communiquent et mutualisent une partie de leur stock stratégique de riz pour stabiliser les cours de ce produit névralgique pour la sécurité alimentaire constitue un exemple de coopération internationale d’un nouveau genre
3. On peut également citer la contestation des règles de l’OMC en matière agricole par les pays du G33 qui voudraient faire reconnaitre les politiques de stockage public comme nécessaires à leur sécurité alimentaire. L’Inde est le plus souvent présenté comme le porte-drapeau de ce mouvement, mais l’Empire du milieu en est le deuxième poids lourd.

En définitive, le bras de fer à l’OMC entre les Etats-Unis et la Chine sur la politique agricole et alimentaire de cette dernière, qui est largement orthogonal aux préceptes du commerce international en vigueur, fait figure de creuset pour refonder un nouvel ordre en matière de sécurité alimentaire mondiale et de coopération internationale agricole. Il serait ainsi bienvenu que l’Union Européenne comprenne la nature de la contestation à l’œuvre et devienne active, aux côtés des grands émergents, pour redéfinir un nouveau cadre multilatéral.


La rédaction de Momagri




Longtemps restée membre passif des organisations multilatérales de coopération économique, la Chine a récemment changé de posture alors que les États-Unis étaient confrontés à une grave crise financière. L’article replace les initiatives récentes de la Chine en matière de gouvernance économique mondiale dans une perspective de long terme. Il ressort de l’analyse qu’en parallèle de son décollage économique, la Chine a progressivement glissé d’une posture favorable à l’ordre économique mondial tel qu’il a été défini et imposé après la Seconde Guerre mondiale, à une approche simplement réformiste mais sans remise en cause fondamentale de l’ordre établi, puis plus récemment à un révisionnisme de plus en plus assumé, qui s’accompagne de la mise en place de nouvelles institutions sous influence chinoise. Cela étant, la stratégie chinoise, bien que plus offensive, demeure fondamentalement expérimentale et son objectif ultime toujours flou. Pas sûr dans ces conditions que l’on s’achemine vers un nouvel ordre économique mondial sous domination chinoise.

Les tentatives d’imposer un nouvel ordre économique mondial ne sont pas récentes. Déjà dans les années 1960-70, les pays en développement avaient essayé de le faire dans le cadre de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), mais sans grand succès, en l’absence de leader crédible. Depuis peu, une nouvelle offensive en ce sens semble avoir été lancée par la Chine, qui chercherait, à en croire certains analystes, à imposer sa propre vision du monde en sa qualité de deuxième puissance économique au monde et en passe de devenir la première. Après avoir défendu le consensus de Pékin à la place du consensus de Washington, la Chine
4 serait en train non seulement de redessiner mais aussi de redéfinir l’ordre économique mondial avec la mise en place de nouvelles institutions telles que la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (BAII).

Comment expliquer ce changement de posture de la Chine, qui s’était montrée jusque-là plutôt discrète ; comment l’interpréter et quelles en seront les conséquences ? Quelle est la nature exacte de ces initiatives? Peut-on pour autant parler de l’émergence d’un nouvel ordre économique mondial à la chinoise ? C’est à ces diverses questions que cet article s’efforcera de répondre.

Pour ce faire, l’article replacera les initiatives récentes de la Chine dans une perspective de plus long terme. Dans un premier temps, il reviendra sur la stratégie de la Chine face à l’ordre économique mondial tel qu’il a été défini et imposé après la Seconde Guerre mondiale, puis il examinera l’évolution de la position chinoise en matière de gouvernance économique internationale en parallèle de son décollage économique et analysera enfin les diverses initiatives prises récemment par Pékin afin de déterminer si l’on s’achemine bel et bien vers un nouvel ordre économique mondial sous domination chinoise.


Les nouvelles initiatives chinoises

Réformer le système monétaire international

Tout d’abord, la posture de la Chine en matière de coopération financière va sensiblement évoluer, reflétant à la fois une certaine insatisfaction à l’égard des dispositifs existants de coopération multilatérale et une volonté de plus en plus claire de reprendre la main, si ce n’est aux dépens, tout au moins aux côtés du Japon. Ainsi, alors qu’elle s’était opposée en 1998 au projet japonais de FMA, apportant ainsi un soutien indirect au FMI dans son rôle de fournisseur d’assistance financière, en 2000 la Chine soutient l’Initiative de Chiang Mai, qui met en place un dispositif d’assistance financière entre les pays de l’ASEAN+3 (Chine, Corée et Japon). Et surtout, un peu plus de dix ans plus tard, elle en appuie la multilatéralisation, permettant à ce mécanisme de devenir un véritable fonds monétaire asiatique
5. Même si cet instrument pouvait apparaître au départ comme largement symbolique, il a reçu un soutien actif au plus haut sommet de l’État6. D’autre part, la Chine va également s’attaquer au fonctionnement du système monétaire international, en remettant notamment en cause la prééminence du dollar. À ses yeux un poids plus important devrait être accordé à d’autres monnaies afin de limiter le « privilège exorbitant » détenu par les États-Unis. Après avoir évoqué la possibilité de recourir à une monnaie supranationale inspirée du « bancor » de Keynes, elle suggère de donner aux droits de tirage spéciaux (DTS) le statut de monnaie internationale7 et d’intégrer le yuan dans leur composition8. En 2010, cette dernière demande est rejetée par le FMI au prétexte que la convertibilité partielle du yuan ne lui permet pas de remplir toutes les conditions nécessaires. La Chine ne désarme toutefois pas. À l’issue de la crise budgétaire américaine de 2013, certains experts chinois reviennent à la charge en suggérant de créer une devise de réserve supranationale et en appelant à des réformes de fond des systèmes financier et monétaire internationaux. Puis en mars 2015, fort de la montée en puissance du yuan dans les transactions internationales9, le Premier ministre chinois Li Keqiang soumet une nouvelle demande formelle à la Directrice générale du FMI, Christine Lagarde, afin que le yuan soit intégré dans le calcul des DTS. Suite à une décision présentée comme historique, la demande chinoise est finalement acceptée en décembre 2015, ce qui permettra au yuan de devenir à compter d’octobre 2016 la cinquième monnaie internationale de réserve (mais la troisième par ordre d’importance). Compte tenu de la faible utilisation du DTS, cette décision a une valeur essentiellement symbolique, mais elle constitue un moyen d’impliquer la Chine dans une institution en charge d’assurer la surveillance du système monétaire global et de gagner ainsi son soutien10. Or se priver de l’appui de l’économie qui dispose des réserves de change les plus importantes au monde n’avait pas grand sens. La Chine pousse en parallèle l’internationalisation de sa monnaie. La création à l’automne 2013 de la zone pilote de libre-échange de Shanghai, qui autorise la libre conversion du yuan chinois et le règlement en yuan des échanges commerciaux, s’inscrit dans cette logique et a contribué à donner plus de poids à la devise chinoise dans le système monétaire international. De même les accords d’échange bilatéraux de devises (accords de swap) passés depuis peu par la Banque populaire de Chine avec la Banque centrale européenne mais aussi les banques centrales de pays émergents comme la Thaïlande, le Nigeria ou l’Argentine ont vocation à favoriser la diversification des réserves de devises internationales et l’utilisation de la monnaie chinoise à l’échelle internationale. Au-delà de l’internationalisation du yuan, en cherchant à imposer le yuan comme l’égal du dollar, c’est bel et bien une réforme fondamentale du système monétaire international que la Chine semble appeler de ses vœux. Cela étant, les récentes turbulences sur les marchés financiers chinois et les réactions nerveuses des autorités suggèrent que la libéralisation totale du compte de capital et la convertibilité complète du yuan prendront encore du temps et conduisent à émettre des doutes quant à la capacité du yuan à faire jeu égal avec le dollar.


Innovations institutionnelles

La montée de cette posture plus offensive s’est surtout manifestée à travers toute une série d’innovations institutionnelles. La première de ces initiatives est la création de la Nouvelle Banque de développement (NBD) des BRICS, qui constitue en quelque sorte une alternative à la BM. Envisagé dès 2013, le projet sera relancé en 2014 à l’occasion du sommet des BRICS au Brésil (Fortaleza), pour déboucher sur la création de l’institution en juillet 2015
11. La NBD sera dotée d’un capital de 100 milliards de dollars, et servira notamment à financer des travaux d’infrastructure et des projets (publics ou privés) de développement durable dans les BRICS et les autres économies émergentes. Parallèlement, un fonds de réserve de change commun de 100 milliards de dollars a été créé (Fonds des BRICS). La Chine devrait y contribuer à hauteur de 41 milliards de dollars, le Brésil, l’Inde et la Russie à hauteur de 18 milliards chacun, et l’Afrique du Sud de cinq milliards. Chargé de fournir aux États membres les moyens de faire face à une crise financière ou une attaque spéculative sur leur monnaie, ce dispositif constitue en quelque sorte une alternative au FMI. Mais le véritable tournant de la contestation de l’ordre établi est sans conteste la création de la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (BAII) à l’instigation de Pékin. Évoqué pour la première fois à l’automne 2013, le projet de BAII a pris corps de manière étonnamment rapide. Lancé officiellement en octobre 2014 avec la signature d’un protocole d’accord par une vingtaine de pays, le projet sera concrétisé quelques huit mois plus tard avec la publication de la charte de l’institution. À la surprise générale, le projet a rencontré un vif succès auprès de nombreux pays partout dans le monde. En dépit des pressions exercées par les États-Unis sur leurs alliés pour qu’ils n’appuient pas le projet, nombre de pays de la zone Asie-Pacifique (Corée du Sud et Australie en particulier) passeront outre, et 17 pays européens (dont le Royaume-Uni, l’Allemagne, la France, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas, mais aussi la Suisse et la Norvège) se lanceront également dans l’aventure, portant en définitive à 57 le nombre des pays fondateurs. Comme son nom l’indique, l’objectif de cette institution multilatérale est de faciliter le financement de vastes projets d’infrastructures permettant d’améliorer la « connectivité » entre les différents pays de la région asiatique. Selon la charte de l’institution, qui a été rendue publique au printemps 2015, l’essentiel (à savoir 75 %) des contributions doit provenir de pays asiatiques. Tout naturellement, compte tenu de son poids économique, la Chine détient la plus grande part, soit près de 30 % du capital. Cette domination de la Chine est également reflétée dans la répartition des droits de vote, même si l’influence des grands actionnaires est quelque peu limitée du fait que 15 % des droits de vote sont répartis de manière égale entre les membres fondateurs sans tenir compte de leur contribution. C’est ce qui explique que la Chine ne détienne que 26 % du total des droits de vote (voir graphique 1 page 11 de l’article). Comme les décisions portant sur des questions majeures de gouvernance (notamment la révision de la charte) exigent d’être votées à la majorité qualifiée des trois quarts, la Chine dispose d’un veto de facto (si ce n’est de jure). Cela étant, cette règle ne s’applique pas aux décisions concernant les affaires courantes, pour lesquelles la simple majorité des votes exprimés semble devoir être suffisante. Une des caractéristiques majeures de cette institution est d’être dominée par des puissances asiatiques en développement ou émergentes et non pas par des économies industrialisées. Cela reflète clairement le basculement du rapport de force, mais pas seulement en faveur de la Chine : 75 % du capital est en effet entre les mains d’économies asiatiques émergentes ou en développement12(26) et neuf des 12 membres du comité directeur sont asiatiques. À côté de la BAII, un autre projet mérite également l’attention alors qu’il est largement passé inaperçu, c’est le « Fonds des Routes de la soie » (Silk Road Fund), créé le 29 décembre 2014. Ce fonds de 40 milliards de dollars, qui est abondé par deux grandes banques chinoises (la Banque chinoise d’import-export et la Banque de développement de Chine –BDC) ainsi que par les deux fonds souverains chinois gestionnaires des réserves de change du pays (la China Investment Corporation – CIC – et la State Administration of Foreign Exchange – SAFE) s’apparente en quelque sorte à la Société Financière Internationale qui, au sein du groupe de la BM, est en charge d’encourager le développement du secteur privé par le biais de prises de participation dans des entreprises13(27). Il s’agit pour ce nouveau Fonds de prendre des participations dans des projets s’intégrant dans le vaste plan des Nouvelles Routes de la soie (maritime et terrestre – One Belt, One Road). Ce fonds exclusivement chinois (contrairement à la BAII) est placé sous le contrôle de la Banque populaire de Chine.

(…)


Décrypter les initiatives chinoises

Des objectifs multiples

Les innovations institutionnelles soutenues par la Chine (Nouvelle Banque de développement, Fonds d’aide au développement, BAII, Fonds des BRICS et Fonds des Routes de la soie) offrent les moyens de contourner le système de gouvernance de l’économie mondiale jusque-là dominé par les grandes puissances occidentales. Ces projets s’inscrivent incontestablement dans une logique révisionniste et non plus simplement réformiste
14. Il en est de même des efforts faits par Pékin pour donner au yuan le statut de monnaie internationale de réserve. Cela étant ces initiatives peuvent aussi refléter la volonté, de la part de la Chine, d’assumer les responsabilités que lui confère son poids économique croissant et de contribuer à compléter l’ordre existant, voire à le rendre plus efficace, plutôt que de le remettre en question. C’est en tout cas ce que soutient le discours officiel. Comme l’a souligné le ministre des finances chinois, Lou Jiwei, « il s’agit pour la Chine de démontrer sa volonté d’assumer de plus amples responsabilités internationales en faveur du développement économique de l’Asie, et au-delà, de l’ensemble du monde »15. Cette volonté s’inscrit dans la droite ligne du discours de Xi Jinping sur le « renouveau de la nation chinoise », qui confie à la politique étrangère chinoise la tâche première de « travailler dur pour remporter des succès » ( fenfa youwei ????)16. Il ne faut toutefois pas s’y tromper, ces projets servent avant tout très directement les intérêts de la Chine, qu’ils soient politiques ou économiques. Ainsi le projet de BAII est en parfaite cohérence avec l’initiative phare du Président Xi Jinping dit « One Belt, One Road » ( yidai yilu ????) ou encore les Nouvelles Routes de la soie (par voie terrestre vers l’Asie Centrale et par voie maritime vers l’Asie du Sud-Est), dont l’objectif est de renforcer les interconnexions ferroviaires, routières et maritimes entre la Chine, l’Asie orientale, l’Asie centrale, le Moyen-Orient et l’Europe. À l’évidence, la BAII constitue l’un des instruments de mise en œuvre de ce vaste plan. Les deux projets ont d’ailleurs été lancés de manière concomitante, même s’il n’est pas avéré qu’ils sont formellement liés17. En tant que banque de développement classique la BAII a pour objectif d’aider prioritairement à financer les investissements dans les infrastructures dans la région Asie-Pacifique. Au-delà de cet objectif d’aide au développement, toutefois, il s’agit également pour la Chine, qui est la principale contributrice, d’accroître son influence dans la région et d’occuper une place centrale. Sur ce point, quoi que prétendent les leaders chinois, elle s’érige sans nul doute en concurrente de la Banque Asiatique de Développement sous contrôle majoritairement japonais. Outre la dimension géopolitique évidente, le projet de BAII s’inscrit également dans une logique de rééquilibrage de l’économie chinoise18. À ce titre, il est en parfaite cohérence avec les intérêts chinois immédiats (et a donc toutes les chances d’aboutir car les autorités y consacreront tous leurs efforts). L’objectif prioritaire des autorités est de parvenir à maintenir une croissance suffisamment forte et stable pour assurer la stabilité sociale et, ce faisant, la survie du régime. L’assainissement de l’économie chinoise est donc une priorité. Le problème auquel la Chine a à faire face est le suivant : ayant progressivement accumulé des réserves de change et des actifs extérieurs à faible rendement, elle est aujourd’hui contrainte d’accroître la part de ses actifs à rendement plus élevé. Or le lancement de la BAII devrait l’aider à y parvenir ; d’ailleurs il s’inscrit dans la droite ligne de la stratégie suivie jusque-là par la Chine à travers des accords de swap.

Dans le sillage de la crise financière mondiale de 2008-09, la Banque populaire de Chine a signé une série d’accords d’échanges bilatéraux de devises (swaps) avec diverses banques centrales, notamment de pays émergents. Comme souligné précédemment, cette politique a notamment pour objectif de favoriser la diversification des réserves de devises internationales et l’internationalisation du yuan, mais elle peut également permettre une rentabilisation maximale des ressources financières chinoises. Pour comprendre ce dernier point, qui est essentiel pour le rééquilibrage de l’économie chinoise, il suffit d’examiner les critères retenus par la Chine pour choisir les partenaires de ses accords de swap. Contrairement aux États-Unis, qui se montrent « conservateurs » en se concentrant sur des partenaires « sûrs » et en excluant les pays jugés à risque (par exemple ceux ayant déjà fait défaut comme l’Argentine), la Chine n’exclue pas de tels partenaires et se concentre dans son choix sur la nature des liens économiques qui l’unissent aux pays destinataires des swaps. Prioritairement passés avec des partenaires commerciaux, ces accords ont en outre tendance à renforcer la corrélation positive observée entre les flux chinois d’investissement direct dans un pays et les importations chinoises de produits de base en provenance de ce même pays. À compter de la crise de 2008, on observe que grâce à ces accords, nombre de pays émergents d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine ont pu avoir accès à des infrastructures financées et construites par des ressources chinoises en échange d’exportations de produits de base vers la Chine. En d’autres termes, avec ces accords de swap la Chine poursuit une stratégie de rééquilibrage qui met avant tout l’accent sur la rentabilisation de ses ressources via l’accès possible à des produits de base ou ressources naturelles. Ces accords s’inscrivent dans une stratégie plus large que l’on peut qualifier de mercantiliste et qui associe flux d’investissements directs à l’étranger, exportations de produits manufacturés et importations de produits de base. Dans la mesure où elle permettra de financer des projets d’infrastructure dans des pays liés commercialement à la Chine et disposant de ressources naturelles intéressant l’économie chinoise, la BAII poursuit la même logique
19.

De la même manière, la diversification des avoirs extérieurs chinois sous forme d’IDE, en particulier à travers les fonds souverains ou encore le Fonds des Routes de la soie, a vocation à en améliorer les rendements et à contribuer au rééquilibrage. Il est encore trop tôt pour savoir si cette stratégie paiera et la présence parmi les partenaires de Pékin de pays ayant une histoire récente de défaut de paiement semble risquée, même si la Chine s’est en partie protégée en prévoyant d’éventuels remboursements en nature.


Des initiatives provoquées plutôt que spontanées

L’attitude offensive de la Chine au cours des dernières années peut s’expliquer tout autant par le regain de confiance du pays et la prise de conscience du rôle qu’il peut et doit jouer dans le monde, que par la résistance des puissances traditionnellement dominantes d’admettre les nouveaux équilibres. Force est tout d’abord de constater que les réticences occidentales (essentiellement américaines) à reconnaître l’importance croissante des grandes économies émergentes, Chine en tête, et à leur donner au sein des IFI existantes la place qui leur revenait logiquement en fonction de leur poids
20, ne pouvaient qu’encourager ces économies à passer à l’offensive en proposant la création de mécanismes de gouvernance économique plus en phase avec leurs intérêts et les nouveaux rapports de force économiques mondiaux. D’autre part, le contexte international marqué par l’affaiblissement relatif des États-Unis dans le sillage de la crise financière de 2008-09 a probablement renforcé la détermination des grands émergents à envisager des solutions alternatives. Dans ces conditions, les initiatives se sont multipliées de la part des BRICS, et notamment de la Chine, et leurs objectifs se sont durcis. Par ailleurs en ne se montrant pas toujours irréprochables dans leurs approches et pratiques auprès des PED, les puissances dites dominantes, États-Unis en tête, se sont aliénés un certain nombre de responsables de ces pays et ont laissé mécaniquement la voie libre à la Chine, une occasion que cette dernière s’est empressée d’exploiter. Les perceptions extrêmement négatives des interventions de la BM dans certaines économies du Sud-est asiatique (tout comme en Afrique d’ailleurs) expliquent que ces pays aient, en tout cas dans un premier temps, vu d’un très bon œil l’arrivée d’un acteur différent et qui semblait mieux comprendre et partager leurs préoccupations, et recourir à une manière de faire juger plus en phase avec leurs besoins. Il n’est pas certain que la Chine soit parvenue à tirer pleinement parti de cette opportunité, car dans bien des cas les partenaires en développement commencent à déchanter. Ce qui ne fait pas de doute toutefois c’est que la Chine semble avoir pris conscience que l’approche multilatérale est sans doute plus judicieuse que l’approche bilatérale préférée jusqu’alors.


Jouer la carte du multilatéralisme

Ce qui distingue en effet le projet de BAII c’est son caractère multilatéral, qui donne à cette initiative une dimension plus structurante pour l’économie mondiale mais témoigne aussi sans doute d’un sens accru des responsabilités de la part de Pékin.

La Chine joue d’ores et déjà un rôle primordial dans l’économie mondiale et plus particulièrement dans l’aide au développement. Ainsi, au printemps 2015, le gouvernement chinois s’apprêtait à ponctionner 62 milliards de dollars dans ses immenses réserves en devises (de près de 4 000 milliards de dollars) pour les injecter dans la Banque de développement de Chine et la Banque d’import-export de Chine qui servent principalement à soutenir sa politique d’aide internationale. Plus généralement, le poids de la Chine dans le financement du développement n’est plus à démontrer : en Amérique latine par exemple, pour la seule année 2010, les prêts consentis par la Chine à travers les deux banques mentionnées plus haut étaient supérieurs à ceux de la BM, de la Banque interaméricaine de développement et de la Banque import-export américaine combinés
21. La Chine influence donc d’ores et déjà indirectement l’ordre économique mondial.

Dans ces conditions, le passage de la Chine à une logique multilatérale est tout à fait remarquable. C’est en réalité un point sur lequel la BAII constitue une révolution car, pour la première fois, la Chine cherche à exercer son influence à travers des canaux multilatéraux plutôt qu’à travers ses instruments de prédilection nationaux (China Exim Bank, China Development Bank en particulier). S’y opposer reviendrait à inciter la Chine à poursuivre sur la voie du bilatéralisme, pour le coup sans aucun garde-fou ; l’option multilatérale constitue sans nul doute un moindre mal. À cet égard, le Fonds des Routes de la soie est potentiellement un instrument plus dangereux car plus directement au service des intérêts chinois.

En s’inscrivant dans une logique multilatérale les autorités chinoises indiquent qu’elles sont prêtes à ne pas faire cavalier seul et au contraire à accepter dans une certaine mesure l’avis de leurs pairs. Les réserves exprimées par divers responsables des pays occidentaux, qui craignent que la BAII ne se conforme pas aux pratiques en vigueur, sont donc sans doute exagérées. Au sein de cette institution la Chine a en particulier tout intérêt à établir sa crédibilité en tant qu’acteur responsable du système international.

En outre, en instrumentalisant cette institution pour défendre ses propres intérêts, la Chine ne fait en réalité rien d’autre que ce que les États-Unis, et le Royaume-Uni avant eux, avaient fait lorsqu’ils dominaient l’économie mondiale.


Une offensive de charme réussie

Il convient enfin de souligner que le succès de la BAII ne fait guère de doute compte tenu du soutien apporté non seulement par nombre de pays industrialisés, dont bon nombre d’alliés des États-Unis, mais aussi par diverses économies de la région, que ce soit de petites économies en développement comme le Cambodge par exemple, qui y voient un moyen d’échapper au face à face avec la seule BM, qu’ils n’apprécient guère, ou des économies émergentes comme l’Indonésie, qui estime que les visées chinoises dans la région sont parfaitement en cohérence avec sa propre volonté de peser sur les équilibres régionaux
22.

Outre la capacité de la Chine à convaincre ses partenaires des bénéfices à tirer de son projet, le succès s’explique pour une raison plus simple : la BAII répond à un véritable besoin tant l’écart est important entre les besoins en infrastructures en Asie (estimés par la Banque asiatique de développement – BAD – à 8 000 milliards de dollars d’ici 2020) et les moyens mobilisables à travers la BM et la BAD.

En résumé, la BAII devrait permettre à la Chine de faire d’une pierre plusieurs coups, à savoir démontrer sa volonté d’assumer les responsabilités que lui confère son rang de grande puissance, séduire certains de ses voisins et partenaires économiques, mais aussi recycler ses excédents commerciaux et financiers de manière rentable.

Les États-Unis ont incontestablement commis une erreur en critiquant aussi ouvertement cette initiative chinoise. En exerçant des pressions sur ses partenaires occidentaux, mais pas seulement, le gouvernement américain (d’ailleurs désormais largement critiqué par de nombreux experts ou responsables politiques – Robert Zoellick, Ben Bernanke ou encore Joseph Stiglitz
23, pour ne citer qu’eux) a donné à la proposition chinoise une publicité planétaire et, surtout, l’a fait passer pour une tentative de remise en question de la domination des États-Unis et des IFI sous influence occidentale.

Au-delà de la maladresse, la réaction américaine a surtout mis en évidence la faiblesse des États-Unis et fait apparaître le succès de Pékin d’autant plus éclatant.


Conclusion: le pragmatisme chinois toujours à l’œuvre

La dynamique de montée en puissance de la Chine et son influence croissante sur l’économie mondiale sont des réalités désormais incontestables. Les diverses initiatives prises tout récemment par la Chine constituent en quelque sorte une institutionnalisation de cette influence, mais force est de constater que même en leur absence la Chine pèse d’ores et déjà sur l’ordre économique mondial. Du fait des résistances occidentales, et prioritairement américaines, à reconnaître ce nouvel état de fait, la Chine a été amenée à prendre l’initiative, mais son objectif, on l’a vu, n’est pas tant de révolutionner l’ordre économique mondial que de le rendre plus efficace. Mais il s’agit aussi et surtout pour la Chine de se doter des moyens qui lui permettront d’assurer la poursuite de son propre développement et de s’affirmer en acteur responsable sur la scène économique internationale. L’écho donné à la BAII par le Président indonésien à l’occasion de la conférence célébrant le soixantième anniversaire de la conférence afro-asiatique de Bandung
24 suggère que ce nouveau projet pourrait s’inscrire dans la même logique de remise en question de l’ordre établi et de prise en main de leur propre sort par les pays en développement. Pourtant tel n’est peut-être pas le cas. La priorité pour la Chine à ce stade est la poursuite de ses intérêts propres mais elle ne semble pas s’inscrire dans une logique de production de normes. De ce point de vue, elle se démarque des États-Unis qui, avec le Partenariat Trans-Pacifique ou le Partenariat Transatlantique sur le commerce et l’investissement, cherchent à créer et imposer un nouveau cadre réglementaire pour les échanges internationaux au sens le plus large du terme. Cela étant, les manœuvres récentes de la Chine reflètent clairement une volonté de ne pas laisser les États-Unis dominer seuls l’ordre économique mondial et au contraire de prendre l’initiative pour mettre en place de « nouveaux modèles de gouvernance et de coopération internationale »25. Ces modèles ne sont toutefois pas définis à l’avance et semblent devoir se préciser au fil du temps. Pékin s’appuie sur ses atouts (et notamment sur sa force de frappe financière) pour pousser ses pions mais il s’agit d’une stratégie expérimentale dont l’objectif ultime demeure flou (ou est délibérément maintenu flou). L’offensive tous azimuts des « Nouvelles Routes de la soie » ou « One Belt, One Road » est emblématique de cette stratégie du flou même si elle s’appuie sur une myriade de projets très concrets. Au travers de ces projets, la Chine pourrait parvenir à s’imposer progressivement comme un acteur central de la gouvernance économique mondiale. L’avenir dira si la stratégie pragmatique de la Chine l’emportera sur l’approche plus idéologique de Washington et s’il en émergera un ordre économique résolument nouveau.


1 L’Union Européenne, sans le Royaume-Uni, est quasiment au même niveau que la Chine.
2 Retrouvez l’intégralité du numéro 2 de la revue « perspectives chinoises » et de l’article en suivant ce lien
http://www.cefc.com.hk/fr/issue/perspectives-chinoises-20162/

3 Lire à ce propos l’article de David Dawe et Peter Timmer pour la revue Global Food Security
http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S2211912412000132

4 Dans cet article le terme « Chine » désignera systématiquement la République Populaire de Chine.
5 La décision de multilatéralisation prise en décembre 2009 est devenue effective en mars 2010 ; pour plus de détails, voir Françoise Nicolas, « Economic Regionalism in East Asia: The End of an Exception? », in Sarah Tong (dir.), Globalization, Development and Security in East Asia (vol. 2 : Trade, Investment and Economic Integration), Singapour, World Scientific Publishing, 2014
6 Le Président Hu Jintao, le Premier Ministre Wen Jiabao et le vice-Premier Ministre Zen Peiyan par exemple ; voir Mikko Huotari, « A New Role in East Asian Financial Order », in Sebastian Harnisch, Sebastian Bersick et Jörn-Carsten Gottwald (éds.), China’s International Roles: Challenging or Supporting International Order? , New York, Routledge, 2016, p. 150-167.
7 Pour plus de détails sur l’objectif et les modalités de cette proposition, voir notamment Claude Meyer, La Chine, banquier du monde , Paris, Fayard, 2014, chapitre 9 ; Michel Aglietta, « Un système monétaire international équilibré », Économie politique , n° 45, janvier 2010, ou encore Eswar Prasad, The Dollar Trap , Princeton, Princeton University Press, 2014, chapitre 12.
8 La valeur du DTS était jusque-là déterminée par rapport à un panier de monnaies qui comprend le dollar, l’euro, la livre sterling et le yen.
9 Selon les données SWIFT, le yuan serait devenu en novembre 2014 la cinquième devise utilisée pour les règlements internationaux, derrière le dollar, l’euro, le yen et la livre sterling mais désormais devant les dollars australien et canadien.
10 Voir Barry Eichengreen, « China, the Responsible Stakeholder », Project Syndicate , 10 juin 2015 ; Li-Gang Liu, « Why the West Should Welcome Chinese Yuan’s Inclusion into the SDR », South China Morning Post, 8 juin 2015 ; et Zhang Jun, « China’s Pursuit of New Economic Order », Project Syndicate , 2 juin 2015
11 Les premiers prêts sont attendus pour le début 2016.
12 Ce pourcentage pourrait être ramené à 70 % en cas d’élargissement du tour de table au-delà des 57 membres-fondateurs.
13 Richard Kozul-Wright et Daniel Poon, « Development Finance with Chinese Characteristics », Project Syndicate , 20 mai 2015.
14 Pour plus de détails sur ce point, voir Françoise Nicolas, « La Chine et les institutions économiques multilatérales, entre révisionnisme et statu quo »,
15 29. « This is China Assuming More International Responsibility for the Development of the Asian and Global Economies », Financial Times, 29 juin 2015.
16 Yun Sun, « China’s Preferred World Order: What Does China Want? », PacNet , n° 62, Pacific Forum CSIS, 21 septembre 2015.
17 Le lien avec le Fonds des Routes de la soie est en revanche à l’évidence plus explicite.
18 Cet objectif de rééquilibrage de l’économie chinoise est souligné par Jia Qingguo, « One Belt, One Road: Urgent Clarifications and Discussions of a Few Major Questions », Renmin luntan, 19 mars 2015 ; cité in David Cohen, « China’s “Second Opening”: Grand Ambitions But a Long Road Ahead », China Analysis, juin 2015
19 Pour plus de détails voir Joshua Aizenman, Yothin Jinjarak et Huanhuan Zheng, « Chinese Outwards Mercantilism: The Art and Practice of Bundling », NBER Working Paper, n° 21089, avril 2015.
20 Réticences que reflète la non ratification par les États-Unis de la réforme des quotes-parts décidée en 2010.
21 Chiffres cités par Kevin Gallagher et al., The New Banks in Town: Chinese Finance in Latin America, Global Development and Environment Institute, Tufts University, février 2012. La Chine a en outre récemment promis d’investir 250 milliards de dollars sur dix ans en Amérique latine et dans les Caraïbes.
22 Le Président Jokowi estime en effet que le projet de Route maritime de la soie est parfaitement compatible avec sa propre stratégie visant à faire de l’Indonésie un « axe maritime global ».
23 David Pilling et Josh Noble, « US Congress Pushed China into Launching AIIB, Says Bernanke », Financial Times, 2 juin 2015 ; Joseph Stiglitz, « Why America Doesn’t Welcome China’s New Infrastructure Bank », The World Post, 13 avril 2015 ; Robert Zoellick, «Shunning Beijing’s Infrastructure Bank Was a Mistake for the US », Financial Times, 7 juin 2015.
24 La conférence de Bandung (1955) marque la montée en puissance des revendications des nations afro-asiatiques à l’heure des indépendances, revendications qui alimenteront ultérieurement le mouvement des non-alignés.
25 Voir la version originale en anglais de « Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st Century Maritime Silk Road », NDRC/MFA/MOFCOM, 29 mars 2015, où il est question de « new models of international cooperation and global governance ».


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Paris, le samedi 23 septembre 2017