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Édito |
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Politique Agricole, une histoire de mode
Par Bastien Gibert,
Conseiller de momagri |
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En matière de finance internationale comme en matière de politique agricole, aucune vérité n’est éternelle.
Jeffrey A. Frankel, titulaire de la Chaire Harpel à l’université de Harvard l’écrivait récemment, « dans le domaine de l’économie monétaire internationale, les questions sont toujours les mêmes, seules les réponses changent »1. Si, en théorie comme en pratique, les faits lui donnent raison, tel n’est pas encore le cas dans le domaine de l’agriculture. En proie à une crise structurelle majeure, dont les causes sont à rechercher dans les fondements mêmes de la gouvernance agricole internationale, les décideurs internationaux ne semblent pas prendre conscience que les concepts qui faisaient hier l’unanimité sont aujourd’hui dépassés.
Dépassé : Vive la libéralisation des marchés !
Depuis la fin des années 1970 et la mise en œuvre du consensus de Washington par les institutions internationales, la libéralisation des marchés était considérée comme LA politique commerciale à mettre en œuvre en priorité pour accroître l’efficacité des marchés, dans les pays développés et les pays en développement. Depuis la création de l’OMC en 1995 et l’intégration du dossier agricole dans les négociations en cours, la libéralisation des échanges agricoles n’a cessé d’être mise en avant, tant les bénéfices engendrés par la collectivité internationale seraient élevés. Certaines études chiffraient en 2005 les gains annuels globaux à plus de 850 milliards de dollars.
Mais, la crise financière et la crise alimentaire sont depuis passées par là, et elles ont démontré clairement que les marchés agricoles ne s’autorégulent pas et donc que le laisser-faire des marchés n’était pas la solution, tant au niveau économique, que stratégique. Economiquement, du fait principalement des structures de marché particulières et d’une exposition à des risques de marché spécifiques accrus par la financiarisation grandissante, faisant de la libéralisation des échanges un catalyseur de la volatilité intrinsèque des cours agricoles. Stratégiquement, et comme le souligne Olivier de Schutter, Rapporteur spécial des Nations Unies sur le Droit à l’alimentation, parce que la libéralisation non régulée des échanges agricoles ne garantira pas la sécurité alimentaire internationale notamment pour les pays émergents importateurs nets. L’échec récent de la ministérielle de Juillet 2008 du en partie au refus de l’Inde de capituler sur le mécanisme de sauvegarde spéciale en est l’exemple parfait. Et, les rares études qui ont intégrés ces spécificités dans l’évaluation des gains induits par une libéralisation des échanges agricoles aboutissent à des gains très faibles (Carnegie Endowment for International Peace), voire négatifs (momagri).
Tendance : Vive la régulation des marchés !
Longtemps considérée comme incompatible avec le sacro-saint principe d’efficience naturelle des marchés, la mise en œuvre d’un libre échange régulé des marchés agricoles rassemble aujourd’hui de plus en plus d’adeptes. L’idée sous-jacente est résolument pragmatique : considérant le marché comme un moyen d’organiser les échanges et non comme une fin en soi, les tenants de cette doctrine cherchent à améliorer le fonctionnement des marchés en mettant en œuvre des mesures de régulation lorsque ces derniers sont défaillants, ou sur le point de l’être. Il est important de souligner que la régulation, telle qu’elle doit être aujourd’hui envisagée, ne doit pas être forcément synonyme de réglementation ou d’intervention des pouvoirs publics. Les mesures doivent être dans la plupart des cas incitatives ou du fait d’organisations internationales pour éviter tout protectionnisme on rampant et contreproductif.
Dépassé : Les prix se stabiliseront demain à un niveau élevé.
Jusqu’à une période très récente, la majorité des experts et des décideurs internationaux affirmaient que la volatilité des prix agricoles n’était qu’un phénomène conjoncturel, et que la libéralisation des échanges agricoles allait jouer le rôle de stabilisateur et orienter les prix tendanciellement à la hausse2. Les raisons avancées tenaient à la croyance dans la capacité des marchés agricoles à s’autoréguler et l’application de la loi des grands nombres permettant la mutualisation des risques à grande échelle, notamment climatiques. C’est sur cette hypothèse que se sont fondées et se fondent encore aujourd’hui de nombreuses décisions à l’OMC, et des rapports d’orientation à l’instar du Bilan de santé de la PAC.
Toutefois, l’analyse historique des cours contredit cette vision optimiste et l’hypervolatilité récente des prix démontre que la seule analyse des fondamentaux des marchés agricoles est non seulement incomplète mais également incorrecte pour embrasser la réalité complexe de l’évolution des prix.
Tendance : L’évolution des prix est volatile et incertaine.
Si la croissance démographique est un fait indéniable qui joue en faveur du renchérissement des cours, l’analyse de l’offre est plus complexe qu’il n’y paraît car les producteurs agricoles évoluent en univers incertain. Ils sont en effet soumis à des risques spécifiques dans le sens où ils ne peuvent pas anticiper avec exactitude quelles quantités ils obtiendront, à quelle qualité, et encore moins les prix auxquels ils pourront vendre leurs productions. Cela, sans considérer le fait que l’agriculture revêt désormais plusieurs dimensions - la dimension alimentaire marchande, mais également la dimension non alimentaire marchande (biocarburants) et non marchande (environnement) – dont les effets sur la formation des prix sont réels et complexes. A cela s’ajoutent les offres et demandes nettes des investisseurs qui interviennent sur les marchés à terme, et qui modifient les prix sur les marchés physiques ou financiers. N’en déplaise à la majorité, les marchés agricoles ne sont pas régis par une règle d’or intangible telle que nous en connaissons en physique, qui permettrait aux prix de se stabiliser demain à un niveau élevé. Le monde serait sûrement plus simple et moins chaotique, mais les faits sont là pour nous le rappeler : la seule chose dont on soit désormais sûr, c’est justement que l’incertitude est de mise. Il est donc indispensable de mettre en place les politiques de régulation adaptées à cette réalité plutôt que de faire le pari, osé vu le contexte actuel et dangereux dans ses implications, que le libre jeu des forces du marché sera l’antidote ultime aux crises et à l’hypervolatilité des prix.
Dépassé : Doha, le remède miracle universel.
Le cycle de Doha est un round de négociations de l’OMC institué en 2001 au Qatar. Il vise à établir un système de commerce international, libéralisé et équitable dans un cadre multilatéral, afin de relever les défis futurs pour l’agriculture, les services, l’industrie ou les droits de propriété intellectuelle. Il est également appelé « Cycle du développement » afin de bien montrer à l’ensemble des pays du monde qu’il a pour objectif de résoudre les problèmes commerciaux que connaissent les PED, qui avaient été éludés lors des précédentes négociations. L’agriculture est par ailleurs considérée comme le dossier clé des négociations en raison du « retard » des marchés agricoles en termes de libéralisation par rapport aux grands marchés industriels ou financiers.
Or, le cycle des négociations s’enlise depuis 2001 pour des raisons diverses ayant trait aussi bien aux pays développés qu’aux pays en développement. Par ailleurs, de plus en plus de voix s’élèvent pour remettre en question le bien-fondé même de Doha pour répondre aux attentes des PED en termes de sécurité alimentaire, à l’instar du Rapporteur spécial des Nations unies pour le Droit à l’alimentation Olivier de Schutter, ou de gains globaux à en attendre comme le souligne momagri dans une étude récente. Ces deux exemples symptomatiques démontrent bien que les espoirs des Etats membres dans la conclusion du Cycle en l’état appartiennent désormais au passé.
Tendance : Doha, un accord dangereux pour l’avenir du monde.
Il est évident que le commerce international joue un rôle central pour la croissance et la réduction de la pauvreté. Mais, il est également certain que la libéralisation des échanges n’est pas une panacée, contrairement à ce qu’a longtemps affirmée la doxa économique mondiale. Un certain nombre d’études empiriques l’ont d’ailleurs prouvé, montrant que les politiques de libéralisation forcée menées dans un certain nombre de pays en développement au nom des politiques d’ajustement structurel ne se sont pas accompagnées des gains prévus. Ce sont également les résultats auxquels aboutit le modèle momagri : la libéralisation non régulée des échanges agricoles se traduirait par un accroissement significatif de la volatilité des cours (de 1 à 3) et une baisse importante des chiffres d’affaires des producteurs (de -30 à -60%), notamment dans les pays émergents importateurs et les pays les moins avancés. On se situe donc bien loin des bienfaits de Doha pour les PED. Une grande prudence s’impose donc en ce qui concerne la conclusion du cycle de Doha sur les bases actuelles car les récentes crises ont prouvé que les hypothèses économiques sur lesquelles s’étaient basés les développements économiques des deux dernières décennies sont incertaines.
Les modes changent, mais le roi est désormais nu ! Après la crise financière, ne commettons pas la faute à nouveau en confiant l’équilibre alimentaire mondial à des marchés qui ne s’autorégulent pas. Nous sommes dans une période où aucune solution concrète n’a encore émergé, alors que les besoins sont réels et urgents. C’est dans ce sens que travaille momagri depuis 2005, qui prépare d’ailleurs une vaste publication prochaine sur ce thème.
1 Finance & Development, Septembre 2009, « Question de mode dans la finance internationale ».
2 Cf. Agricultural Outlook 2009-2018, OCDE-FAO
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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