Doit-on s’attendre à une relance du cycle de Doha à court ou à moyen terme ?
Si toute reprise du cycle dans le court terme est compromise en raison des échéances électorales américaines du mid-term, force est de constater qu’à plus long terme, les conditions d’une telle perspective sont loin d’être réunies.
Et ce d’autant plus que « le préalable agricole » n’est plus d’actualité car les bienfaits potentiels à attendre d’une libéralisation totale des échanges agricoles internationaux sont de plus en plus remis en question : les études qui relativisent les gains engendrés se multiplient, et il apparaît que le cycle de Doha, en butant sur l’intransigeance des Etats-Unis, met en valeur le fait qu’ils ne sont pas prêts à abandonner leur position pour favoriser le développement des pays les plus pauvres.
C’est ce que démontre le député Alain Marleix dans son « Rapport d’information sur les relations franco-américaines » du 5 Juillet 2006, dont nous publions ici des extraits.
Des gains à relativiser fortement pour les pays les moins avancés (page 8 du rapport)
« Quelles seraient les conséquences, pour les pays en développement, d’une libéralisation du commerce international, notamment dans le domaine agricole ?
L’érosion des préférences qui résulterait de la baisse des droits de douane au niveau multilatéral diminuera l’avantage conféré par les pays développés aux pays les moins avancés dans leurs dispositifs de préférences commerciales.
Une étude récente de la Banque mondiale revient sur ses premières évaluations de la libéralisation agricole et montre qu’une diminution totale des droits de douane des pays européens induirait une perte de 460 millions de dollars par an pour les pays les moins avancés d’Afrique.
Si l’ensemble des pays de l’OCDE éliminait ses droits de douane, les pays africains perdraient 110 millions de dollars et l’ensemble des pays les moins avancés 266 millions de dollars.
Le FMI estime de son côté que la diminution de 40 % des tarifs douaniers des pays développés engendrerait une érosion des préférences de 530 millions de dollars pour les seuls pays à revenu intermédiaire (Maurice pour son sucre à destination de l’Union européenne, Sainte Lucie pour ses exportations de bananes, Belize, Saint Kitts et Nevis, Guyana et Fidji).
Les études économétriques revoient aussi à la baisse les gains à attendre de la conclusion du cycle de Doha et démontrent que l’Afrique risque d’être perdante dans ce cycle.
L’étude la plus récente de la Banque mondiale montre ainsi une grande incertitude dans l’évaluation des gains de bien-être à attendre du cycle, de 96 milliards de dollars dans le cas d’un scénario crédible de libéralisation partielle à 290 milliards de dollars par an au grand maximum d’ici 2015, dont seulement 30 % pour les pays en développement (et, parmi eux, essentiellement le Brésil, l’Argentine et la Thaïlande). Elle identifie des perdants à court terme : l’Afrique toute entière, mais aussi le Bangladesh, le Vietnam, le Mexique et le Moyen Orient.
D’autres études, de la CNUCED et du CEPII notamment, concluent à une perte de bien-être pour les pays en développement, en raison de l’érosion des préférences tarifaires, de la hausse des prix alimentaires (en raison de la baisse des subventions aux exportations agricoles), notamment pour les pays importateurs nets de produits alimentaires, et la faible capacité d’adaptation des pays les plus pauvres.
La libéralisation agricole n’est donc pas une condition sine qua non pour le développement. Elle accroîtra l’instabilité des cours mondiaux, en raison de la rigidité des choix de production d’une année sur l’autre et de l’élasticité-prix très faible des produits agricoles. La volatilité des cours rendra difficiles les choix de politique agricole de long terme dans les pays en développement, ainsi que la rentabilisation des investissements. De plus, l’instabilité des cours se traduira par une instabilité des revenus des producteurs de ces pays, qui sont déjà les plus vulnérables en raison de leur pauvreté. L’effet désastreux sur l’Afrique subsaharienne de la dépression actuelle des cours mondiaux du coton l’atteste suffisamment.
C’est pourquoi même des pays émergents comme l’Inde, où des millions de paysans vivent de l’agriculture de subsistance, sont hostiles à la libéralisation tarifaire et réclament le droit à la souveraineté alimentaire.
On ne peut donc que déplorer que les négociations à l’OMC dans le cadre du cycle de Doha ne soient plus aujourd’hui qu’un prétexte pour les « joutes » commerciales, entre l’Union européenne et les États-Unis notamment. La prise en compte d’un objectif de développement a été en grande partie oubliée, alors que les accords commerciaux régionaux, notamment les accords préférentiels bilatéraux comme ceux conclus par l’Union européenne avec les pays ACP, peuvent améliorer les perspectives de réduction rapide de la pauvreté. À ce titre, il faut souligner que les pays les moins avancés représentent 3,2 % des importations agricoles de l’Union européenne, contre seulement 0,7 % des importations américaines, soit cinq fois moins.
Il est donc grandement souhaitable de recentrer le cycle sur son objet principal, et de traiter en bilatéral les questions sensibles, notamment agricoles, qui n’ont pas un intérêt multilatéral déterminant, en particulier pour les pays pauvres. »
Des positions de négociations incompatibles qui laissent peu de marges disponibles pour relancer, en l’état, le cycle de Doha (pages 9 à 13 du rapport)
« Les négociations à l’OMC concernent 149 pays, et plusieurs groupes de pays ont des intérêts divergents à défendre. […] Les positions de la France, à travers l’Union Européenne, et les États-Unis sont aujourd’hui incompatibles dans cette enceinte, compte tenu notamment du bluff que constitue la dernière proposition agricole américaine sur la table des négociations, à savoir celle d’octobre 2005 qui n’a pas été modifiée depuis, en dépit des fortes pressions des autres États.
Les États-Unis ont proposé, avant la réunion ministérielle de Hong Kong en décembre 2005, une offre conditionnelle sur le dossier agricole. […]. Cette proposition agricole, qui permet d’afficher une réduction de 53 % des soutiens distorsifs globaux, est très habile car elle n’impose pratiquement pas de nouvelles contraintes sur les instruments de la politique agricole américaine. De surcroît, les propositions de réduction des aides ne portent que sur des chiffres globaux, sans aucun engagement de plafonnement des soutiens par produits.
La conditionnalité de l’offre américaine à des résultats extrêmement ambitieux sur l’accès au marché est largement mise en avant. Elle permettra éventuellement aux Américains de revenir en arrière en s’étant donné le beau rôle dans la négociation. D’ici là, il s’agit surtout d’une proposition-piège pour l’Union Européenne, qui avait conditionné sa propre offre d’accès à son marché intérieur à une réduction des soutiens internes des États-Unis. Elle est donc soumise à une très forte pression pour faire une offre améliorée en matière d’accès au marché, alors qu’elle n’a plus aucune marge de manoeuvre. Notamment, réduire le nombre de produits sensibles pouvant bénéficier d’une protection tarifaire élevée remettrait en cause l’existence même de certaines filières en Europe. Viser au moins 8 % des lignes tarifaires1 est une condition impérative de survie pour l’agriculture européenne, alors que le Congrès risque de rejeter un accord au-delà de 5 % des produits agricoles.
Les agriculteurs américains ne sont pas vraiment motivés par le cycle de Doha. Beaucoup d’entre eux ne souhaitent pas un accord (dans les filières du coton et du sucre, mais aussi dans les autres grandes cultures qui voient dans les bioénergies des débouchés bien plus certains et rémunérateurs que la concurrence avec l’hémisphère sud sur les marchés extérieurs). C’est pourquoi l’Administration explique aux farmers que l’OMC va leur ouvrir les marchés étrangers, sans rien changer pour eux.
Pour obtenir un accord à l’OMC acceptable par les Américains, il n’est donc pas question de perdre un peu sur l’agriculture pour gagner dans les biens industriels ou les services. L’agriculture américaine doit bénéficier du cycle de Doha, car le Congrès ne sera pas en mesure d’avaliser un accord commercial sans le soutien des agriculteurs. Le lobby agricole aux États-Unis a donc besoin de résultats tangibles sur l’élimination des subventions européennes à l’exportation et sur l’accès au marché, sans nouvelles concessions sur les soutiens domestiques américains, ni sur l’aide alimentaire ou les indications géographiques protégées.
Le discours est diamétralement opposé en Europe : la Commission tend à expliquer à nos agriculteurs que l’Union Européenne doit importer des produits agricoles et qu’ils doivent se « sacrifier » pour d’autres secteurs de l’économie. C’est faire fi de l’importance historique et démographique de l’agriculture en Europe, bien plus forte qu’aux États-Unis.
Cette position n’est pas acceptable, car elle nous place en position de dominés par rapport aux Américains, alors que nous avons les moyens, la capacité et la volonté de lutter à armes égales avec eux sur les marchés mondiaux, dans le respect des règles de concurrence.
La France soutient cette position, souvent contre la Commission, avec plus d’une dizaine d’États membres qui considèrent, à juste titre, que l’agriculture ne peut pas être passée par pertes et profits dans la négociation actuelle. On peut donc légitimement ne pas souhaiter d’accord à l’OMC, si un accord ne se fait qu’aux dépens de l’agriculture européenne, selon un marché de dupes qui profiterait in fine tant aux Américains qu’aux quelques pays en développement exportateurs nets de produits agricoles, le Brésil notamment.
En termes de calendrier, les Américains mettent aussi la pression sur leurs partenaires, puisque l’échéance de conclusion du cycle actuel ne dépendrait en fait que des échéances internes des États-Unis. C’est en raison de l’équilibre des pouvoirs interne entre le Congrès et l’Administration qu’il faudrait boucler le cycle de Doha fin 2006 ou début 2007 au plus tard, compte tenu des contraintes techniques avant l’expiration, en juillet 2007, de la trade promotion authority (TPA)2 . Le coût politique d’une extension temporaire de la TPA serait tel qu’il ne se justifierait que si un résultat très favorable pour les Américains était à portée de main.
Avoir une échéance permet certes de forcer la conclusion d’un accord arrivé à maturité, mais négocier avec un couteau sous la gorge n’a jamais été un moyen de parvenir à un compromis acceptable par tous, dans un cadre toujours régi par l’unanimité.
Dans ce contexte de négociation serrée et contrainte par le temps, les jeux d’alliances entre les pays jouent à plein. Pour les Américains, l’objectif demeure d’isoler la France, tant au sein de l’Union Européenne que vis-à-vis des autres partenaires de l’OMC.
[…] Il s’agit d’une politique de mauvaise foi, car les Américains sont parfaitement conscients que les agricultures, des deux côtés de l’Atlantique, doivent relever les mêmes défis demain, et ne peuvent donc pas « désarmer » unilatéralement leurs politiques agricoles. Il s’agit au contraire de se donner les moyens d’adapter nos agricultures aux évolutions à la fois techniques et sociétales. »
1 Il s’agit de la teneur de l’offre conditionnelle communautaire du 28 octobre 2005.
2 Cette autorisation pour la promotion commerciale, aussi appelée fast track (voie rapide), permet au président américain de négocier sans consulter formellement le Congrès, qui doit seulement approuver (ou rejeter) en bloc l’accord signé sans pouvoir l’amender. Sans cette procédure, aucune négociation commerciale internationale n’est possible. |