|
|
 |
|
Édito |
|
|
Adoption du rapport Lyon au Parlement européen :
Une avancée pour la réforme de la PAC
Dominique Lasserre,
conseiller de momagri
|
|
Alors que le Commissaire européen chargé de l’Agriculture et du développement rural, Dacian Ciolos, présentera ses premières orientations pour la réforme de la PAC à l’automne 2010, la commission de l’Agriculture et du développement rural du Parlement européen s’est saisi dès le début de l’année de ce sujet dans la perspective de jouer pleinement son rôle de « co-législateur », conformément au Traité de Lisbonne.
En effet, les eurodéputés ont désormais « le pouvoir de prendre part à la conception de la politique agricole de l’Union ». Et, dans ce cadre, ils ont pris une première position en adoptant le 8 juillet dernier un premier rapport sur l’avenir de la politique agricole commune après 2013, présenté par George Lyon, eurodéputé anglais membre du groupe Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe (ADLE). Que retenir de ce rapport ?
Ce rapport montre que les eurodéputés considèrent que l’agriculture est un secteur stratégique, qui justifie pleinement une politique communautaire.
Si ce texte introduit une rupture dans la pensée qui dominait du temps de la précédente Commissaire, Mariann Fischer Boel et contient de nombreuses avancées, momagri considère néanmoins qu’il sera nécessaire d’en compléter les propositions dans les mois à venir.
En effet, un important travail doit encore être mené pour inventer des mécanismes de régulations, qui, dans le respect du libre fonctionnement des marchés, devront permettre d’une part d’assurer un revenu décent aux agriculteurs par des prix de marché équilibrés et, d’autre part, d’éviter les situations d’hypervolatilité des cours agricoles. Cette hypervolatilité est un fléau qui menace tant nos agriculteurs, que l’ensemble de la chaîne agro-alimentaire et in fine notre sécurité alimentaire.
C’est, selon momagri, le point prioritaire à résoudre car sans un minimum de stabilité des prix, les mesures de contractualisation et d’assurances ne permettront pas aux agriculteurs de vivre de leur activité et de remplir leur mission de sécurité alimentaire.
I - Le rapport de George Lyon reflète une évolution des esprits des eurodéputés et une prise de conscience du caractère stratégique de l’agriculture.
A la lecture de ce rapport, il est essentiel d’avoir à l’esprit que tout texte voté s’inscrit d’abord dans un contexte. Dans le cas présent : les émeutes de la faim (2007-2008), l’hyper volatilité des cours agricoles (2007-2008), les crises financière et économique (2008), et depuis plusieurs mois, la crise agricole, la chute des revenus agricoles et enfin l’enlisement des négociations du cycle de Doha.
Les eurodéputés, quelle que soit leur appartenance politique, ont pris en compte une partie des tendances de fond que ces faits ont fait émerger :
1. la fragilité de la sécurité alimentaire,
2. les défaillances des marchés à réguler des situations d’instabilité,
3. la valeur ajoutée de l’agriculture en termes de croissance et d’emplois,
4. et les conséquences négatives d’une libéralisation non régulée du commerce agricole international, notamment sur la volatilité des cours agricoles.
C’est ainsi que George Lyon a posé en des termes très ouverts les enjeux que représentait l’agriculture pour le futur de l’Union européenne, mais aussi au niveau mondial. « La nouvelle PAC devra relever des défis nouveaux et urgents ; elle doit également fournir un cadre pour l’avenir reposant sur la stabilité, la prévisibilité et la flexibilité en temps de crise » (exposé des motifs). On ne le répétera jamais assez « la demande alimentaire mondiale devant doubler d’ici 2050 pour répondre à l’accroissement de la population mondiale, la production alimentaire mondiale devra augmenter en conséquence ». (considérant B)
La « redécouverte » de l’agriculture et de ses liens avec la sécurité alimentaire ne date pas de ce rapport : Maired McGuinness, eurodéputée irlandaise, avait, dès 2008, interpellé ses collègues européens sur le fait que « la PAC [devait] demeurer la pierre angulaire de la politique de sécurité alimentaire de l’Union européenne ».
Cela étant, et c’est tout à l’honneur de George Lyon d’avoir rappelé certaines idées qui, depuis plusieurs années, étaient oubliées, voire pire, battues en brèche1 :
a) l’agriculture reste un secteur primordial de l’économie européenne, par la précieuse contribution qu’elle apporte au PIB et à l’emploi dans l’Union, aussi bien directement qu’indirectement grâce à l’effet multiplicateur en amont et en aval sur le marché de l’agroalimentaire … (article 22)
Or, cela faisait des années que « agriculture » ne rimait plus avec « croissance » ou avec « emploi » dans l’esprit de nos dirigeants. Bien au contraire, la vision dominante visait plutôt à sacrifier sur l’autel de la « rentabilité » le nombre d’actifs agricole. L’agriculture européenne, socle des industries agro alimentaires qui lui sont directement liées, peut redevenir un moteur de croissance et un gisement d’emplois. C’est l’enjeu de la nouvelle PAC.
b) l’agriculture européenne doit rester compétitive face à une concurrence féroce et des mesures de distorsion de concurrence du fait de partenaires commerciaux et/ou de pays où les producteurs ne sont pas soumis à des normes aussi élevées que dans l’Union […] garantir que l’Union dispose d’un large éventail de denrées alimentaires et d’autres produits agricoles diversifiés de grande valeur qui continuent à conquérir des parts de marché mondial, tout en garantissant un commerce juste et des prix rémunérateurs pour les agriculteurs. (article 38)
Des prix rémunérateurs pour les agriculteurs sont effectivement une base indispensable. Ils créent un cercle vertueux qui permet d’investir et, via l’innovation, d’améliorer à la fois la productivité agricole et la qualité des productions. Si la compétitivité est un objectif affiché depuis plusieurs années par la Commission européenne, les Européens ont tendance à oublier que leurs concurrents sont bien souvent autant, voire davantage soutenus. Et c’est ce qui leur permet d’ailleurs de tirer les prix à la baisse sur les marchés mondiaux.
La PAC a longtemps permis de produire plus à un niveau de qualité plus élevé pour un prix toujours plus bas, profitant à la fois aux agriculteurs et aux consommateurs. Ce qui reste des mécanismes de régulation ne le permet plus. Dans l’état actuel des choses, c’est un modèle qui :
-soit, ne dure pas longtemps : les exploitations agricoles font faillite ;
-soit, engendre des restructurations telles que l’agriculture européenne ne répondra plus à toutes les attentes des citoyens, entraînant aussi des pertes massives d’emplois.
c) la part des dépenses relevant de la PAC dans le budget de l’Union n’a cessé de décroître, …, ce qui représente moins de 0,45% du PIB de l’Union européenne- ; considérant que la réduction des dépenses budgétaires relatives aux mesures de marché est encore plus marquée – de 74% du total des dépenses de la PAC en 1992 à moins de 10% à l’heure actuelle, ...
La réalité des dépenses exécutées est même encore plus édifiante, puisque celles-ci ne représenteraient en réalité que 0,38% du PIB, contre 0,45% affichés.
Dans les faits, la PAC est devenue une politique de gestion budgétaire, à un moment où toutes les grandes puissances politiques (Russie, Inde, Chine …) de la planète inscrivent au cœur de leurs politiques stratégiques, l’agriculture. Il est donc urgent d’inverser la logique et de mettre les moyens budgétaires nécessaires au déploiement d’une véritable stratégie politique qui assurera la sécurité alimentaire des citoyens européens, dans le respect de leurs attentes socio territoriales.
d) les agriculteurs ont besoin de perspectives d’investissement à long terme et de revenus suffisants pour remplir leurs missions ; appelle dès lors à ce que la garantie d’un profit juste et stable pour la population agricole reste l’un des objectifs principaux de la nouvelle PAC […] en permettant aux agriculteurs de couvrir leurs coûts réels […] (article 41)
La première clef est celle des prix de marché qui, on l’a vu, doivent être rémunérateurs. La seconde est la maîtrise des coûts de production. Ce sujet est encore très peu abordé, alors même qu’il constitue le quotidien des agriculteurs dans les périodes actuelles de baisse des prix. Pourquoi ? Peut être parce que beaucoup considèrent que tout est « une affaire de compétitivité » ? Et que ce sujet n’est pas du ressort des politiques, mais de la responsabilité des entrepreneurs ? Trop souvent l’Europe impose à ses agriculteurs de trop lourdes contraintes au regard des capacités des européens à rémunérer les efforts demandés.
De fait, certains Etats membres n’hésitent pas à prendre des mesures pour en atténuer les conséquences. Le gouvernement allemand a accordé depuis 1991 à certaines filières agricoles l'emploi sans charges sociales. Le système fonctionne si bien pour la filière viande notamment, que des entreprises agroalimentaires françaises, danoises ou hollandaises font désormais traverser la frontière « à leurs carcasses ». Même si c’est une évidence de le rappeler, c’est bien la preuve que la compétitivité des exploitants agricoles dépend aussi du cadre national dans lequel ils évoluent.
La question du revenu et de la couverture des coûts réels de production est donc un sujet à poser dans la définition de la future PAC, ce qui ne signifie pas pour autant de revenir vers des prix administrés, mais d’inventer de nouvelles régulations. Ce ne doit pas être un tabou !
Momagri est convaincu qu’il faudra mettre en place, par grand produit agricole, un système de prix d’équilibre, fondés sur des coûts de production moyens, fluctuant librement au sein d’un tunnel et permettant ainsi à l’économie de marché de jouer son rôle (Cf. III). Cela permettrait une meilleure maîtrise des budgets et donnerait des marges pour conduire de nouvelles politiques territoriales.
II - Un texte fondateur qui a le mérite de rompre avec les orientations dominantes sur des sujets stratégiques tels que le budget, le fonctionnement des marchés agricoles, la sécurité de son approvisionnement alimentaire
Nous ne mentionnons ci-dessous que les trois sujets liés au budget, au fonctionnement des marchés agricoles et à la sécurité alimentaire.
a) Il faut « sauvegarder » le budget dédié à la PAC et refuser toute renationalisation.
« Pour que la PAC puisse répondre aux nouvelles priorités et satisfaire les attentes de tous les Etats membres de l’UE, son enveloppe budgétaire devra être maintenue à tout le moins à son niveau de 2013 dans le cadre des nouvelles perspectives financières » (exposé des motifs)
[…] la future politique agricole européenne doit rester une politique commune et que seul un régime d’aide juste et équilibré à travers l’Union, […] peut apporter les conditions appropriées aux agriculteurs […] en assurant mieux l’efficacité économique du secteur que ne sauraient le faire des politiques agricoles renationalisées dans les Etats membres, éventuellement conflictuelle (article 28)
Momagri se félicite de cette position, qui est en rupture totale avec le « non paper » de J. M. Barroso qui plaidait en novembre dernier pour une coupe claire dans le budget dédié à la PAC.
Encore faudra-t-il que la position des eurodéputés soit validée par les travaux menés dans les semaines à venir par la commission spéciale sur les défis politiques qui aura notamment pour mission de définir les priorités politiques du prochain cadre financier pluriannuel dans lequel se déploiera la future PAC.
Puis ce sera le tour de la commission des budgets de se prononcer. Selon certains analystes, le cadre financier pluriannuel pourrait n’être définitivement voté qu’en 2014, date à laquelle se tiendront de nouvelles élections du Parlement européen ce qui permettrait aux eurodéputés fraîchement élus de disposer d’un budget voté par eux et non par la précédente législature.
Ainsi selon certaines indiscrétions, la véritable réforme de la PAC pourrait n’intervenir qu’à horizon de 2016 !
Lorsque l’on observe l’évolution parcourue en une année, on peut donc espérer que nos responsables européens mettront à profit les longs mois à venir pour « encore débattre, apprendre, examiner les évaluations d’impacts et prendre conseil avant de proposer des orientations précises », conformément aux sages paroles prononcées par Maired Mc Guinness.
b) Les marchés agricoles ne fonctionnent pas de manière optimale : la volatilité des prix sur les marchés agricoles en est une caractéristique permanente (considérant L)
[…] l’agriculture est un secteur particulier qui se caractérise par un cycle de production à long terme et qui souffre de plusieurs types de défaillances du marché telles qu’une volatilité extrême du marché, une forte exposition aux catastrophes naturelles, un niveau élevé de risque, le manque d’élasticité de la demande et la position des agriculteurs en tant que « preneurs de prix » et non « décideurs de prix » dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire ; (article 26)
Par ces déclarations, les Eurodéputés montrent qu’ils ont pris en compte l’une des spécificités de l’agriculture. Cette approche est tout à fait nouvelle dans le discours européen officiel : reconnaître les défaillances des marchés agricoles ne fait malheureusement pas encore l’unanimité chez les experts. Au mieux lorsqu’ils l’admettent, soulignent-ils que l’agriculture n’est pas le seul secteur à connaître de tels dysfonctionnements. Une chose est sure : l’agriculture est néanmoins le secteur dont dépend notre sécurité alimentaire.
Par ailleurs, Bertrand Munier2, chef économiste de momagri a démontré que l’agriculture est soumise à 4 types de risques simultanés qu’aucun autre secteur ne subit de manière similaire :
- Les prix sont beaucoup plus volatils que les prix industriels ou de services, rendant leur anticipation extrêmement difficile.
- Les décisions de production courante (et pas seulement les décisions d’investissement) prises l’année « t-1 » sont quasi-intégralement irréversibles jusqu’à l’année « t ».
- On a la fois production de biens physiques, marchés à terme ferme et marchés à terme conditionnels (produits dérivés) autorisant théoriquement couverture complète ou partielle mais surtout spéculation.
- Les productions agricoles sont fortement dépendantes des aléas naturels (climat, épizooties…).
D’autres questions devront être également approfondies dans les mois à venir, notamment l’impact de la libéralisation et de la spéculation sur la volatilité des cours agricoles.
c) L’Union ne peut ni se soustraire à ses obligations de contribuer à la sécurité alimentaire de la planète, ni se permettre de se fier à d’autres parties du monde pour la sécurité de son propre approvisionnement alimentaire.
[…] L’agriculture européenne doit garantir la sécurité de l’approvisionnement alimentaire de ses propres consommateurs et contribuer à nourrir une population mondiale qui ne cesse de croître » (exposé des motifs)
[…] l’absence d’une politique agricole commune […] se traduirait par l’apparition dans l’Union de modes de production non durables […] occasionnant de graves préjudices à l’environnement ; insiste sur le fait que les coûts de l’aide dans le cadre d’une PAC forte sont dérisoire en comparaison des coûts de l’inaction et de ses effets négatifs involontaires ; (article 36)
L’objectif de la sécurité alimentaire, pourtant présent dans les textes fondateurs de la PAC, avait quelque peu été oublié ces dernières années au profit des seules considérations environnementales.
Momagri apprécie que les eurodéputés s’intéressent à nouveau à cette question, mais regrette néanmoins que :
- le lien entre la PAC et la sécurité alimentaire de l’UE ne soit pas plus clairement établi ;
- aucun objectif en termes de sécurité alimentaire pour l’UE ne soit envisagé ;
- les stratégies agricoles des grandes puissances politiques de la planète visant soit à assurer leur sécurité alimentaire, soit à faire de l’agriculture une véritable carte de puissance sur l’échiquier des relations internationales, ne sont pas considérées à leur juste mesure.
III – Une plateforme minimum qui appelle des réflexions nouvelles pour inventer les régulations adéquates.
Contrairement aux attentes, au vu du sujet très sensible qu’est la réforme de la PAC, George Lyon a finalement « rassemblé et contenté » une large majorité autour de son rapport.
Comment a-t-il réussi ?
Selon momagri, ce rapport a su créer un consensus autour d’« un idéal minimum » pour « ne pas se heurter à des réactions de rejet ».
Momagri reconnaît que l’option prise par George Lyon marque une avancée substantielle car l’évolution des esprits nécessaire pour véritablement construire une réforme de la PAC prendra du temps : le temps des études et des analyses, mais aussi le temps de la pédagogie et de la conviction.
Ce rapport a finalement planté « un décor différent » de celui qui prévalait jusqu’à présent. En même temps, il est urgent d’ouvrir la voie à des décisions véritablement nouvelles, et non une simple adaptation de l’existant.
Momagri regrette le flou qui entoure certaines propositions. George Lyon n’a ainsi apporté aucune précision sur ce qu’il entend par « mesures de marché », « filet de sécurité », « système de gestion des risques », ni préciser l’existence de la gestion des risques de marché, comme en témoigne les articles 43 et 82 suivants :
-« de mettre en place des mesures de marchés souples et efficaces pour garantir un filet de sécurité adéquat […] afin d’éviter la volatilité extrême des prix sur les marchés, d’apporter un degré accru de stabilité et de répondre rapidement et efficacement aux crises économiques touchant le secteur ; estime que ce dispositif devrait être complété par un système de gestion des risques permettant de réduire au minimum les conséquences des catastrophes naturelles et sanitaires ».
-« que ces mesures soient étayées par des instruments conçus pour contribuer à réduire la volatilité et fournir des conditions stables aux entreprises agricoles et la planification ; estime, dans ce contexte, que des instruments financiers et économiques novateurs tels que des polices d’assurance récolte, les marchés à terme et les fonds de mutualisation devraient également être envisagés afin de faire face à des conditions du marché ou climatiques extrêmes, […] (article 82)
Or, il est ici fondamental d’approfondir ce que l’on entend par « conditions … extrêmes », afin de définir les mesures adéquates en réponse.
A cet égard, momagri propose un schéma dans lequel un niveau de volatilité « acceptable » serait défini, une sorte de tunnel dans lequel les prix fluctueraient sans intervention publique autre que des aides spécifiques liées aux surcoûts dus à l’éco-conditionnalité et à un soutien forfaire d’assurances risques.
En revanche, lorsque les cours sortiraient de ce tunnel, à la hausse ou à la baisse, des mesures d’intervention publique pourraient être déclenchées. L’objectif serait de protéger les agriculteurs d’une baisse non soutenable des prix, mais aussi de protéger les consommateurs et la chaîne agro-alimentaire d’une hausse des prix sans lien avec la réalité économique, comme cela peut se produire dans le cas d’une forte spéculation à la hausse des cours.
Momagri souligne enfin son désaccord avec plusieurs affirmations :
- Non, la politique agricole commune n’a pas réussi à atteindre tous les objectifs qui lui avaient été fixés dans le Traité de Rome. Si cela était vrai il y a encore quelques années, cela n’est plus le cas aujourd’hui en ce qui concerne l’objectif du niveau de vie équitable pour la population agricole. Rien qu’en France, le revenu moyen des exploitations a chuté de 32% en 2009, après avoir connu une baisse de 20% l’année précédente. Au niveau de l’UE à 27, la baisse moyenne enregistrée se situe à 12,2%.Aucune autre profession n’accepterait de telles variations de revenus !
- Non, le soutien financier aux agriculteurs par habitant, ne situe pas l’Union européenne à un niveau comparable à celui de ses grands partenaires commerciaux, tels que les Etats-Unis (avis de la commission des budgets, suggestion D), même si l’article R du rapport nuance cette position en indiquant que « d’autres partenaires commerciaux ont maintenu, voire renforcé ces dernières années des subventions qui faussent les échanges ». Pour sortir d’un certain nombre d’idées reçues et disposer de bases d’appréciation plus fiables, Momagri a construit un nouvel indicateur pour évaluer le niveau des soutiens agricoles et publiera ses premiers résultats à l’automne. En effet, les différents indicateurs existants n’intègrent pas des variables, telles que par exemple :
. Le niveau de l’aide alimentaire interne qui est considérée aux Etats-Unis comme une mesure d’écoulement des produits agricoles,
. L’impact des politiques de change et monétaire, qui pourtant peut contribuer fortement à la
compétitivité à l’exportation : les industriels de l’aéronautique le savent très bien !
-Non le bilan global des réformes engagées depuis 1992 n’est pas positif, comme en témoignent la crise dans laquelle est plongé le monde agricole, les dépendances de l’UE de l’extérieur pour certains produits tels les protéines végétales et les pertes de parts de marché à l’exportation.
Le rapport finalement adopté a d’ailleurs nuancé cette position en se contentant de rappeler que « les réformés engagées en 1992, 1999 et 2003 ont été conçues pour permettre aux agriculteurs … de mieux répondre … aux conditions du marché ».
Rien ne prouve que lesdites réformes aient renforcé le potentiel agricole de l’Union européenne. Nombreux sont les acteurs à demander des études d’impacts qui permettraient alors de mieux en mesurer les conséquences économiques et sociales.
- Non, les instruments [actuels] de marché de la PAC […] ne jouent plus un rôle fondamental […] permettant de réduire la volatilité des marchés afin d’assurer un certain degré de stabilité aux agriculteurs. Ce qui était vrai dans le passé ne l’est plus aujourd’hui !
Si la réforme de la PAC est bien évidemment nécessaire, et pour quantité de raisons, momagri en appelle à la responsabilité politique des Institutions européennes pour intégrer au cœur de la PAC des mécanismes qui combattent efficacement l’hyper volatilité des cours et assurent des revenus suffisants pour offrir de véritables perspectives aux agriculteurs.
Momagri est prêt à travailler avec les Eurodéputés suite au travail réalisé par le rapport Lyon qui, rappelons le, constitue une véritable avancée sur bien des aspects, tels que ceux liés aux biens publics, qui sont actuellement fréquemment mis en avant par nombre d’acteurs, notamment les ONG. Si cette idée revêt une importance bien réelle, encore faut-il ne pas la limiter à la préservation de l’environnement, mais y inclure aussi la sécurité alimentaire et l’économie du carbone renouvelable.
Le rapport conclut sur la nécessité de « projets pilotes et [des] actions préparatoires [qui] pourraient également dans le futur servir de plateforme pour tester de nouvelles idées de réforme ».
momagri travaille avec le Parlement européen et les autres institutions européennes pour participer à ce travail passionnant et fondateur d’un nouvel avenir pour nos agriculteurs et nos campagnes.
Une étape importante et nécessaire vient d’être franchie mais ce n’est qu’une étape. Rendez-vous dans une année pour apprécier l’évolution qui aura nécessairement été parcourue.
Qui est George Lyon ?
Eurodéputé anglais du groupe Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe qui s’est vu confier par la Commission de l’Agriculture du Parlement européen le rapport sur l’avenir de la politique agricole commune après 2013.
Exploitant de 550 hectares sur l'île de Bute.
1 Nous ne mentionnerons dans ce papier qu’une partie des articles et vous invitons donc à la lecture du rapport dans son intégralité téléchargeable à l’adresse suivante : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2010-0204+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR
2 « Voyage au centre du module Risque du modèle momagri », Bertrand Munier, professeur des Universités, (9 avril 2008)
|
|
| |
| | |
|
|
Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
| |
| | |
| |
|