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« Le cycle de Doha n’empêchera pas une autre crise alimentaire »
Rapport du Rapporteur Spécial sur le Droit à l’Alimentation Olivier de Schutter
Relatif à sa mission auprès de l’Organisation mondiale du Commerce |
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Alors que la reprise des négociations du cycle de Doha est à nouveau sur toutes les lèvres1, en vertu des avantages présupposés qu’une conclusion du cycle apporterait pour relancer l’économie, un récent rapport rédigé par le Rapporteur spécial des Nations Unies pour le droit à l’Alimentation, Olivier de Schutter, vient remettre en cause ses bienfaits.
Intitulé
« Le cycle de Doha n’empêchera pas une autre crise alimentaire »
, ce rapport s’interroge en effet sur le sens et le contenu des négociations actuellement menées dans le cadre de l’OMC, à l’aune des menaces que celles-ci font peser sur la sécurité alimentaire. Les conclusions, qui ont été officiellement présentées par Olivier de Schutter le 9 mars 2009 lors de la dixième session ordinaire du Conseil des Droits de l’Homme, sont sans appel : pour être propice au développement et contribuer à la réalisation du droit à une alimentation suffisante2, « [le cycle de Doha] doit reconnaître la spécificité des produits agricoles au lieu de les assimiler à une marchandise comme une autre ».
A ce titre, le Rapporteur lance un appel aux Etats pour qu’ils n’acceptent pas d’engagements dans le cadre de l’OMC qui seraient incompatibles avec leurs obligations de réaliser le droit à l’alimentation, et réclame notamment une flexibilité pour les pays en développement, qui leur permette de protéger leurs agricultures rendues vulnérables sous l’effet de la libéralisation.
Ce dernier point a été confirmé par les dernières simulations du modèle momagri, dont nous allons publier les résultats prochainement.
Il est primordial d’intégrer les conclusions de ce rapport lors du prochain sommet du G20 début avril à Londres. Il offre en effet un regard nouveau sur la question de la libéralisation des marchés agricoles internationaux dans la perspective du droit humain à une alimentation adéquate. Par ailleurs, en démontrant les effets dommageables que pourrait avoir la conclusion du cycle de Doha sur les agricultures du monde et la sécurité alimentaire globale, il met en lumière les raisons qui ont empêché la conclusion du cycle en juillet dernier sur la question du mécanisme de sauvegarde spécial3.
Ce rapport, dont nous vous proposons ci-dessous le résumé officiel4, est donc un élément de plus et de poids qui remet en cause le sens et les bienfaits des négociations à l’OMC. A trois semaines de la réunion du G20, qui affiche ouvertement son intention de relancer le cycle de Doha, nulle doute que la réflexion menée par le Rapporteur spécial des Nations Unies pour le droit à l’Alimentation aura un impact majeur. Seule inconnue : quelle va être la réaction du directeur général de l’OMC, Pascal Lamy ?
La rédaction de momagri
Le rapport d'olivier de scuffer, rapporteur spécial sur le droit à l'alimentation pour l'OMC : Résumé du rapport
« Alors que les négociations sont dans l’impasse à Genève, le Rapporteur Spécial des Nations Unies sur le droit à l’alimentation présente les conclusions de son rapport sur l’OMC.
Dans le premier rapport de ce genre préparé par un expert indépendant des Nations Unies sur ce sujet extrêmement controversé, le Rapporteur Spécial des Nations Unies sur le droit à l’alimentation, le Professeur Olivier De Schutter, se penche sur la question de savoir si le chemin suivi actuellement par la libéralisation du commerce en agriculture demeure compatible avec l’obligation qu’ont les Membres de l’OMC envers le droit de l’homme à une alimentation adéquate, tel que reconnu en droit international.
Le rapport est issu d’une mission auprès de l’OMC et de larges consultations avec divers acteurs, parmi lesquels plusieurs Ambassadeurs auprès de l’OMC. C’est la première fois que l’OMC a accepté une demande du Rapporteur Spécial sur le droit à l’alimentation à réaliser une telle mission.
Selon le rapport, si nous souhaitons que le commerce agisse en faveur du développement et qu’il contribue à la réalisation du droit à une alimentation adéquate, il doit reconnaître la spécificité des produits agricoles au lieu de les traiter comme une marchandise comme une autre ; et il doit permettre une plus grande souplesse aux pays en développement, afin de protéger leurs producteurs agricoles de la concurrence avec les paysans des pays industrialisés. Le motif en est évident, et il se trouve au cœur de ce qui justifie un traitement spécial et différencié pour les pays en développement : même après l’élimination des mesures qui, aujourd’hui, constituent la source de distorsions, et confèrent un avantage disproportionné aux pays développés, la productivité par travailleur actif dans le monde agricole restera beaucoup plus basse en moyenne dans les pays en développement que dans les pays développés. En 2006, la productivité du travail agricole dans les pays moins avancés (PMA) se situait tout juste à 46% de celle des autres pays en développement ; et elle représentait 1% de celle des pays développés.
Dans un tel contexte, l’idée d’établir un marché des matières premières agricoles sans distorsions est dénuée de sens. Le renforcement de la voie de la libéralisation du commerce n’aura pas pour résultat de donner aux producteurs agricoles dans les pays en développement la capacité de se mesurer aux producteurs des pays industrialisés sur un pied d’égalité, à moins que les salaires et les prix agricoles dans le Sud demeurent fixés à des niveaux très bas pour compenser une productivité beaucoup moins élevée par travailleur actif. Cela conduira inévitablement à d’autres violations encore du droit à l’alimentation.
1. Que peut apporter le cadre du droit à l’alimentation au débat sur le commerce ?
Le rapport examine la question de la libéralisation du commerce en agriculture dans la perspective du droit humain à une alimentation adéquate, tel qu’il est reconnu par la Déclaration universelle des droits de l’homme et par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Cette approche a quatre conséquences. Tout d’abord, elle conduit à souligner le besoin pour les Etats de préparer des stratégies nationales pour la réalisation du droit à l’alimentation, stratégies dans lesquelles le rôle du commerce devrait être déterminé en lien avec les droits de l’homme et les objectifs de développement. Ensuite, elle met l’accent sur l’importance d’un cadre réglementaire multilatéral pour le commerce, qui n’impose pas aux Etats des obligations qui seraient contraires à leurs engagements en matière de droits de l’homme : cela implique que les Etats préservent une marge de manœuvre suffisante pour leur permettre de développer les politiques qu’appelle la réalisation du droit à l’alimentation.
En troisième lieu, l’approche fondée sur le droit à l’alimentation amène un changement de perspective : au lieu de prendre pour étalon de l’impact de la libéralisation du commerce des valeurs agrégées (telles que la mesure du PNB par habitant), il amène à mettre l’accent sur les besoins des personnes les plus vulnérables vivant en situation d’insécurité alimentaire. Actuellement, 963 millions de personnes ont faim dans le monde. La majorité d’entre elles, représentant au moins 50% des personnes souffrant de la faim, sont de petits exploitants, vivant de 2 hectares ou moins de terre arable. 20 % d’entre elles sont des ouvriers non qualifiés sans terre, 10% sont des pasteurs, des pêcheurs et des exploitants forestiers, les 20% restants étant des résidents urbains pauvres. Tout régime commercial ne bénéficiant pas à ces catégories, loin de résoudre le problème, conduira probablement à une violation plus grande encore du droit à l’alimentation.
En quatrième lieu, étant donné qu’il se concentre sur le droit à une alimentation adéquate, le rapport rappelle l’importance que revêt une alimentation sûre, nutritive, saine, culturellement appropriée et durable en tant que droit fondamental pour tous. Les impacts sur la santé, la nutrition et l’environnement devraient dès lors être pleinement intégrés dans les discussions commerciales.
2. En quoi le régime commercial multilatéral actuel peut-il avoir un impact négatif sur le droit à l’alimentation ?
Isoler les impacts du droit de l’OMC des autres facteurs imposant des obstacles au respect par les Etats de leurs obligations envers les droits de l’homme est particulièrement délicat : car les règles imposées dans le cadre de l’Accord sur l’Agriculture – sur lequel le rapport est centré – ont un impact uniquement en lien avec les politiques commerciales, fiscales et sociales qui sont conduites plan national. Toutefois, pour aider les Etats à appliquer le programme de réforme de l’Accord conformément au droit à l’alimentation, le rapport tente d’identifier les impacts de la libéralisation du commerce en agriculture sur la capacité des Etats à protéger ce droit. Il relève les risques énumérés ci-dessous, risques que les Etats devraient prendre en compte lors de la mise en œuvre de leurs stratégies nationales et au moment de définir leur position de négociation au sein de l’OMC :
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1) Une dépendance accrue envers le commerce international pour assurer la sécurité alimentaire conduit à une dépendance envers le commerce international, laquelle est source d’une multitude de vulnérabilités : perte des revenus à l’exportation lorsque les prix des biens d’exportation diminuent ; menaces pour les producteurs locaux lorsque des importations à bas prix arrivent sur les marchés locaux ; problèmes pour la balance des paiements des pays importateurs nets de denrées alimentaires lorsque les prix des produits alimentaires augmentent – comme nous en avons été les témoins lors de la dernière crise alimentaire.
2) Une dépendance accrue envers le commerce international pour assurer la sécurité alimentaire renforce aussi le pouvoir de sociétés transnationales fortement concentrées. L’accroissement du commerce transfrontalier implique le renforcement du rôle des sociétés transnationales au détriment des systèmes agroalimentaires nationaux. Le développement de chaînes d’approvisionnement au plan mondial augmente le nombre de fournisseurs, et donc la concurrence entre eux, les acteurs dominants en arrivant ainsi à imposer aux producteurs agricoles des prix fixés à un niveau excessivement bas, ne permettant pas de rencontrer même les besoins élémentaires des petits producteurs ou de verser aux travailleurs agricoles des salaires décents. Le régime commercial actuel encourage par ailleurs la dualisation du secteur agricole, de plus en plus divisé entre un segment qui a accès à des marchés de haute valeur et, partant de là, aux meilleures technologies, aux intrants (parmi lesquels la terre, l’eau et le soutien des états), au crédit et à l’influence politique et un autre segment qui est relégué aux marchés locaux, de faible valeur et est comparativement négligé et marginalisé.
3) Finalement, une dépendance accrue envers le commerce international pour assurer la sécurité alimentaire favorise l’allongement des chaînes alimentaires, ce qui implique des distances de transport importantes et des modes de production non durables, ayant des implications graves pour le changement climatique et la santé et la nutrition humaines.
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3. Une nouvelle vision doit voir le jour : assurer que le commerce agisse en faveur du droit à l’alimentation
Le Rapporteur Spécial va au-delà des détails techniques du cycle de Doha et tire des leçons importantes tant de la crise alimentaire que de la menace émergente du changement climatique. Ces deux questions, nous dit-il, sont largement sous-estimées dans les négociations actuelles de l’OMC. Il propose par ailleurs dans son rapport des voies permettant de réconcilier le commerce avec le droit à l’alimentation, au départ du constat de l’incapacité des mécanismes actuels de la gouvernance mondiale à s’attaquer à la fragmentation du droit international. Une fois rompue au plan international, la cohérence entre les obligations imposées dans le cadre des accords commerciaux et celles portant sur les droits de l’homme ne peut être rétablie au plan national : cette cohérence doit être recherchée dans la préparation des accords internationaux eux-mêmes. En effet, les accords commerciaux reposant sur la menace des sanctions économiques, les Etats, lorsqu’ils sont confrontés à des situations de conflit, optent en général pour le respect de leurs obligations commerciales au détriment des droits de l’homme. Cela dissuade les Etats de conduire des politiques qui sont de nature à favoriser la réalisation du droit à l’alimentation, lorsque les Membres ne savent pas si telle mesure spécifique qu’ils adoptent pour respecter leur obligations sur le plan des droits de l’homme sera acceptable ou non pour les autres Membres ou s’ils s’exposent à une possibilité de contre-mesures : dans l’incertitude, ils préfèreront ne pas adopter une telle mesure afin de ne pas s’exposer au risque de sanctions économiques.
Le rapport présente quatre recommandations de fond sur la manière de rendre le système commercial agricole international compatible avec les droits de l’homme.
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(1) Le Rapporteur lance un appel aux Etats pour qu’ils n’acceptent pas d’engagements dans le cadre de l’OMC qui seraient incompatibles avec leurs obligations de réaliser le droit à l’alimentation. A cette fin, les Etats devraient définir leur position dans les négociations commerciales conformément aux stratégies nationales pour la réalisation du droit à l’alimentation et toujours réaliser des études d’impact sur les droits de l’homme résultant des accords commerciaux. Les études d’impact ne constituent pas une contrainte bureaucratique supplémentaire. Au contraire, le Rapporteur Spécial souligne combien des consultations ouvertes et participatives peuvent avoir un effet dynamisant sur la démocratie parlementaire, en mettant l’accent sur le rôle des auditions devant les parlements nationaux par exemple. Les organisations paysannes devraient jouer un rôle clé dans la préparation des stratégies nationales sur le droit à l’alimentation, stratégies qui devraient aller bien au-delà du contexte de l’OMC, en soutenant la position des gouvernements dans leurs discussions avec les institutions financières, avec les bailleurs de fonds ou lors de négociations commerciales bilatérales. Il est effectivement extrêmement préoccupant que, dans bon nombre de cas, les Etats aient été incapables de recourir aux flexibilités autorisées par les accords de l’OMC ou d’appliquer certains tarifs situés à des niveaux inférieurs aux tarifs consolidés- à cause des prescriptions de telles institutions ou d’accords bilatéraux de libre échange.
(2) Des mesures de sauvegarde sont cruciales. Les Etats, en particulier ceux de pays en développement, conformément au principe du traitement spécial et différencié qui doit leur être accordé, doivent conserver la liberté d’adopter des mesures qui protègent les marchés locaux de la volatilité des prix sur les marchés internationaux. Bien qu’une partie relativement petite des matières agricoles produites, estimée à 15%, entre dans le commerce international, les prix fixés par les marchés internationaux ont un impact négatif et disproportionné sur la capacité des petits paysans de par le monde à gagner un salaire décent. En effet, les prix pratiqués au plan national et les prix des marchés internationaux tendent à converger à mesure de la libéralisation du commerce. Jusqu’à ce que et à moins que des mécanismes appropriés soient mis en place au niveau international pour traiter de la question de la volatilité, il est essentiel que les Etats disposent de toute la souplesse nécessaire pour protéger leurs marchés contre les brusques flambées d’importations. Les programmes de gestion de l’offre ainsi que d’autres mécanismes d’organisation des marchés ont dans cette perspective un rôle important à jouer.
(3) Les Etats devraient éviter de compter de manière excessive sur le commerce international dans la recherche de la sécurité alimentaire. Alors qu’ils construisent leur capacité de production alimentaire pour satisfaire les besoins de consommation, les Etats devraient soutenir plus particulièrement les petits exploitants agricoles. Dans l’ensemble du monde en développement, l’agriculture représente environ 9% du PNB et plus de 50% de l’emploi total. Dans les pays où plus de 34% de la population est sous-alimentée, l’agriculture représente 30% du PNB et 70% de l’emploi. De ce fait, pour assurer le droit à l’alimentation, il faut renforcer le secteur agricole, en mettant l’accent sur la petite paysannerie : il n’y a pas d’autre choix.
(4) Les Etats devraient contrôler les forces du marché dans les chaînes mondiales d’approvisionnement et contrer le risque d’une dualisation accrue du système agricole. L’un des grands déséquilibres du régime commercial multilatéral actuel est qu’alors que des règles sont imposées aux Etats, les sociétés transnationales, dont la liberté d’action a été de ce fait augmentée de manière significative, ne soient pas tenues de respecter une quelconque obligation au sujet de l’exercice de leur pouvoir sur le marché. C’est là une lacune importante de la gouvernance mondiale. A moyen et à long terme, un cadre multilatéral pourrait devoir être établi pour assurer un contrôle plus approprié de ces acteurs. A court terme, les Etats devraient agir conformément à leur responsabilité à protéger les droits de l’homme en réglementant de manière appropriée les acteurs sur lesquels ils peuvent exercer une influence, y compris dans des situations où ces acteurs opèrent en dehors du territoire national des Etats concernés. »
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1 Cf. momagri, « Le récent retour en grâces de Doha appelle à la prudence », 02/03/2009, http://www.momagri.org/FR/Articles/Le-recent-retour-en-graces-de-Doha-appelle-a-la-prudence_448.html
2 Reconnu comme tel par l’article 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948.
3 Le mécanisme de sauvegarde spécial permet à un pays d’adopter des mesures exceptionnelles pour préserver son agriculture en cas d’instabilité menaçante sur les marchés internationaux.
4 Le rapport officiel peut être téléchargé sur http://www.srfood.org/index.php?option=com_content&view=article&id=69&Itemid=55&lang=fr
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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