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|  | | | | Édito | | | | « Comment gérer l’Agriculture comme un Bien Public Mondial »
Jacques Carles, Délégué général du MOMA
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L'agriculture revêt un caractère stratégique indéniable pour l'avenir de l'humanité : elle est à la base de la sécurité alimentaire et constitue le fondement du développement économique et de la lutte contre la pauvreté. C'est un secteur qui présente de nombreuses spécificités du fait notamment du fonctionnement singulier de ses marchés et en raison de la multiplicité des enjeux d'ordres économique, social, environnemental ou énergétique auxquels il est lié.
L'agriculture, et le commerce agricole international, requièrent donc des modes de régulation qui leur sont propres, mais qui sont aujourd'hui inexistants ou remis en question dans un contexte de mondialisation et de libéralisation des échanges.
En parallèle, depuis la fin des années 1990, le concept de « bien public mondial » apparaît comme un cadre théorique à même de répondre aux nouveaux problèmes émergents relatifs aux domaines variés que sont l'environnement, le climat, la santé, la justice et la paix, ou encore l'éducation. La promotion de cette notion plaide en effet pour un retour de l'action publique, dans un espace qui dépasse les frontières des pays, à la mesure des enjeux transnationaux auxquels elle doit faire face dans un monde globalisé.
Dans cette interview, Jacques Carles, délégué général du MOMA, envisage dans quelle mesure le concept de bien public mondial pourrait s'appliquer au secteur agricole et réfléchit aux implications en termes de régulation des marchés et de coopération internationale.
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I. Quelle est votre définition d’un Bien Public Mondial ?
La notion de bien public mondial (BPM) reste abstraite car la communauté internationale, après avoir opté pour une dénomination compliquée et peu explicite, est lente à en donner une définition consensuelle et à la traduire en politique publique. Pourtant, le constat de l’émergence de nouveaux problèmes liés à la mondialisation et la libéralisation des échanges est partagé par un grand nombre. L’attention se focalise sur les problèmes environnementaux, la lutte contre le réchauffement climatique, et l’on a compris que la prise en charge de tels biens publics mondiaux suppose une action publique née d’une véritable coopération internationale.
a) La notion de bien public a tout d’abord été développée par la théorie économique qui distingue deux caractéristiques principales :
> la non-exclusivité (il est impossible d’exclure quiconque de la consommation de ces biens : par exemple l’air) ;
> et la non-rivalité (la consommation de ces biens par un usager n’entraîne aucune réduction de la consommation des autres usagers ; en théorie le coût d’extension de la consommation à une personne supplémentaire est nul : air, eau des océans, énergie solaire …).
Ce sont des biens « publics » car leur production résulte de choix collectifs (le marché ne peut les produire, il faut par conséquent une intervention publique pour stimuler leur production) et du fait de l’étendue de leurs externalités1 .
b) Mais cette théorie, trop restrictive a été étendue selon une approche fondée sur la liberté des échanges par le GTIBPM2 . Celui-ci a retenu en 2005 six biens publics mondiaux : la paix et la sécurité, le contrôle des pandémies, les biens communs naturels (environnement, biodiversité, climat…), l’ouverture commerciale, la stabilité financière internationale, et la connaissance. C’est une vision présocratique, très libérale et quasiment symboliste des actions de coopération gérées avec plus ou moins de succès par les organisations internationales.
D’autres typologies ont été construites par des grandes consciences, souvent des économistes, et popularisées par leur reconnaissance internationale. Ainsi en est-il de Kofi Annan3 , qui qualifie de BPM « une paix solide, une prospérité mieux partagée, un environnement épargné », ou de Joseph E. Stiglitz4 , qui identifie « la stabilité économique internationale, la sécurité internationale (stabilité politique), l’environnement international, l’aide humanitaire internationale et la connaissance ».
c) Une autre école, orientée vers l’économie politique mondiale, analyse les BPM en termes de « construits historiques5 » qui sont fonction, avant toute chose, de décisions politiques prises sur des bases économiques, technologiques, culturelles, sociales et géopolitiques propres à la période dans laquelle nous vivons. Par exemple, la conception de la biodiversité n’était pas la même au Moyen-Age et au XXIème siècle. Ces « construits historiques» renvoient comme le souligne Irene Menendez6 à « un référent d’intérêt général, de bien premier ou de patrimoine commun de l’humanité ». Les BPM trouvent alors leur source dans une sorte de dénominateur commun, des droits dont aucun humain ne devrait être privé… (exemple : patrimoine mondial de l’humanité à l’UNESCO, droits de l’Homme).
Ces trois niveaux de définition, trouvant leur source dans :
> l’analyse économique stricte,
> la prise en compte des conséquences organisationnelles de la mondialisation,
> une approche d’économie politique mondiale …
… sont chacun intéressants mais trop limités pour créer un socle large de ce qu’est un Bien Public Mondial.
Je proposerai donc une définition stratégico-institutionnelle, seule capable de créer les conditions pour évoluer vers une gouvernance mondiale qui ne soit pas gênée par la multiplication et le cloisonnement des institutions héritées de la fin de la deuxième guerre mondiale. On mesure bien aujourd’hui leurs difficultés à évoluer, voire à remplir leur mission initiale (FAO par exemple).
Il faut donc sortir des définitions précédentes sans renier leur intérêt, et adopter une vision réellement stratégique et institutionnelle : sur quelle stratégie s’appuyer pour faire face aux enjeux de la Planète ? et comment créer la coopération internationale qui en optimise l’efficacité ?
Un bien public mondial est un bien qui doit être géré collectivement, à l’échelle internationale, et selon le principe de subsidiarité, c’est-à-dire tout domaine d’action qu’une gouvernance mondiale peut mieux gérer qu’une gouvernance nationale ou bien sous régionale.
Gérer s’entend ici piloter en commun en définissant des objectifs partagés et en mettant en œuvre les modes de prise de décision adéquats, pour favoriser le développement le plus harmonieux possible de l’humanité : celui qui optimise le développement des plus pauvres sans handicaper le potentiel d’évolution des plus riches. Cela suppose que l’on sorte du manichéisme « pauvres contre riches » et que l’on créé un échelon de coordination stratégique grâce à des instruments qui facilitent la réflexion prospective. Je plaide donc ici pour une définition qui parte d’en haut, c'est-à-dire de la nécessité de la coopération institutionnelle et non pour une définition qui induise une approche théorique (économique ou politique) que l’on essaie de plaquer sur la réalité.
Et, pour que celle-ci soit la plus efficace possible, il faut qu’il y ait des incitations fortes qui permettent de dépasser les seules logiques gouvernementales dont les conséquences sur « l’équilibre du monde » sont biaisées et incomplètes. Il est donc primordial d’associer les acteurs de la société civile à la définition de principes de gouvernance autour de la notion de BPM.
Car, tout le monde admet aujourd’hui qu’il existe des domaines où la coopération internationale est bien préférable à la seule juxtaposition de politiques nationales à condition que des outils de régulation canalisent, en les valorisant, les forces du marché. Seules, elles créent sinon des déséquilibres qui amplifient les inégalités et constituent des handicaps au développement. Cette démarche s’applique notamment à l’Agriculture, et c’est celle que nous suivons pour la construction d’une Organisation Mondiale de l’Agriculture.
II. Comment l’appliqueriez vous au monde agricole ?
L’agriculture est une bonne illustration de cette définition institutionnelle, alors qu’elle ne serait pas légitime (en totalité ou en partie) selon les autres définitions. Je traduirai en trois niveaux son appartenance au domaine des BPM.
> A un niveau primaire, qui s’apparente à une définition économique au sens large : ses liens avec l’environnement et l’utilisation des ressources naturelles telles que l’eau, l’air et la terre impliquent une appartenance de l’agriculture aux biens publics mondiaux, en tant que résultante de leur emploi et du fait de l’étendue des externalités agricoles. L’agriculture ne doit donc pas être exclue sous prétexte qu’une valeur monétaire est attachée aux biens agricoles échangés. Bien au contraire, sa spécificité démontre que les produits agricoles ne sont pas des biens comme les autres.
> A un niveau secondaire : les liens indéniables qu’entretient l’agriculture avec la lutte contre la pauvreté, la santé, la sécurité alimentaire et le respect du droit fondamental qu’est celui à l’alimentation conduisent à penser l’agriculture comme un bien public mondial dans ses effets humanitaires et sociaux. En d’autres termes, l’impact de l’Agriculture se traduit prioritairement sur la condition humaine.
> A un niveau tertiaire, que je qualifierai de « service international de la régulation », l’agriculture et le commerce agricole international appellent à une coopération mondiale car, en l’absence de cette régulation, les marchés livrés à eux-mêmes produisent des effets négatifs sur les pays les plus pauvres comme sur les pays les plus riches. C’est le problème majeur de la volatilité des prix agricoles qui ne peuvent être stabilisés que par des instruments de régulation adéquats
Finalement, considérer l’Agriculture comme un BPM forme, selon ces trois niveaux d’application, un facteur de stabilité et de paix dans le monde qui reflète bien sa dimension géopolitique et stratégique de premier plan, comme le soulignent les propos suivants :
« Lorsque nous parlons d’agriculture, nous parlons réellement d’une question de sécurité nationale.» (G.W. Bush)
« Un pays qui ne peut pas se nourrir n’est pas un grand pays » (Général de Gaulle)
« Pour nous, l’Agriculture est plus stratégique que la Défense » (Dan Glickman, ancien secrétaire d’état de Bill Clinton)
Ces trois niveaux de légitimité de l’Agriculture comme Bien Public Mondial, dans son acception stratégico- institutionnelle, illustrent, d’une part, la spécificité de l’Agriculture et expliquent, d’autre part, la démarche novatrice du MOMA qui dote la Communauté internationale des instruments (modèle, Agence) nécessaires.
III. Les négociations en cours à l’OMC ne sont-elles pas censées résoudre les problèmes que vous évoquez ?
On est bien loin de ces considérations à l’Organisation Mondiale du Commerce. Les négociations sont parties sur l’idée que la libéralisation totale assurera le bien-être de l’humanité. Cette idée n’est pas démontrée et les instruments qui cherchent à la justifier ne sont pas adaptés. Je réfute l’argument d’autorité qui consiste à dire que l’absence d’accord concluant le cycle de Doha nuira aux pays pauvres. Le développement n’est qu’un prétexte. Si accord il y a, il s’agira seulement d’un accord en trompe-l’œil résultant de la seule optimisation des intérêts de certains pays.
L’OMC outrepasse sa mission : par le biais du commerce agricole, qui concerne moins de 10 % de la production, c’est l’ensemble de l’agriculture mondiale qui risque d’être réglementée. Or, cette organisation n’est pas pérenne et n’a de toute manière aucune vocation à traiter les problèmes propres à l’agriculture et au développement.
Une Organisation Mondiale Agricole, telle que nous l’envisageons au MOMA, aura, elle, pour mission de coordonner la gestion de l’Agriculture comme bien public mondial. Elle rassemblera les pays organisés en grands ensembles géopolitiques, cohérents tant économiquement que culturellement : non seulement les pays producteurs, mais aussi les pays consommateurs, de façon à éviter la logique de cartel et éviter les comportements de « passager clandestin » qui ont conduit les précédents accords de stabilisation internationaux à leur perte. Tout en laissant une grande marge de manœuvre au marché et en permettant une évolution raisonnable des cours autour de prix d’équilibres dynamiques par produits et grande région du monde, elle devra en revanche mettre en place des mécanismes de concertation déclenchés de manière obligatoire en cas de dérive, quand le marché s’emballera. Ces mécanismes s’appuieront sur les instruments que nous sommes en train de construire : le modèle NRA et la future Agence de notation.
En conclusion, j’insisterai sur le fait qu’un Bien Public Mondial ne le devient réellement que le jour où l’on a créé les conditions pour qu’une coopération internationale puisse le gérer avec des instruments adaptés. On reste sinon dans l’invocation, la théorie ou l’idéologie qui sont le handicap permanent des négociations internationales depuis des décennies.
| 1 Effets positifs ou négatifs qu’ils ont sur l’ensemble de la société, sans que ceux-ci ne bénéficient de reconnaissance par le système de prix, donc sans donner lieu à une rétribution ou une compensation monétaire.
2 Groupe de travail international sur les BPM. Créée en 2003 à la suite d’un accord bi-gouvernemental franco-suédois avec pour mandat de clarifier la notion de BPM, d’identifier les BPM essentiels du point de vue de la réduction de la pauvreté et de l’intérêt commun au développement durable, de formuler des recommandations à l’intention des responsables et des autres intervenants sur la manière de les fournir et les financer.
3 Ancien secrétaire général des Nations Unies, prix Nobel de la Paix en 2001.
4 Prix Nobel d’Economie 2001 pour ses travaux sur l’asymétrie d’information.
5 On entend par « construits historiques » des ensembles qui naissent, vivent, se reproduisent et disparaissent - pétris de conditions historiques (politiques, économiques, technologiques, culturelles) qui font leur spécificité.
6 Expert à l’Institut de Recherche et Débat sur la gouvernance.
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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