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Réforme de l’OMC : le rapport des parlementaires européens illustre l’incapacité de l’organisation à « gouverner » les marchés agricoles internationaux |
Le Parlement européen, dans un rapport de la commission du commerce international en date du 3 avril dernier1, poursuit et enrichit une réflexion déjà engagée par le rapport Sutherland en 2004 sur la réforme de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Considérant que le débat auquel ce rapport avait donné lieu n’a pas eu de suite au sein de l’organisation, certains parlementaires européens ont souhaité revenir sur les changements à opérer au sein de l’OMC, aussi bien sur le plan organisationnel que sur la stratégie qu’elle suit. Ce rapport intervient dans une période de « rupture » marquée par une remise en cause progressive de l’action des grandes institutions en charge de la gouvernance internationale. Après la Banque mondiale, la FAO ou la CNUCED, c’est au tour de l’OMC de voir son approche des affaires économiques et sociales remise en question.
La relance du débat sur la réforme de l’OMC met ainsi en évidence la nécessité d’adapter aussi bien le fonctionnement interne que la stratégie de l’organisation aux nouvelles réalités économiques et sociales. Cette adaptation est d’autant plus urgente que les négociations du Cycle de Doha, en particulier sur le volet agricole, sont dans l’impasse, traduisant l’insatisfaction de toutes les parties concernées.
Si les parlementaires européens rappellent le rôle indispensable de l’OMC en faveur du commerce mondial, il n’en demeure pas moins qu’ils en pointent les failles et les insuffisances face aux défis économiques et sociaux, notamment dans le domaine agricole. Tout en reprenant et complétant les critiques des parlementaires européens quant au fonctionnement et à la stratégie de cette institution, momagri estime qu’il devient nécessaire de s’interroger aujourd’hui sur le maintien de l’agriculture dans le champ d’application des règles établies par l’OMC.
I- Selon le Parlement européen, l’OMC est un acteur indispensable mais qui ne peut à lui seul «gouverner» les marchés agricoles internationaux
Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, le commerce mondial a connu un essor fulgurant, contribuant indéniablement au bien-être global de la communauté internationale. Si le rapport du Parlement rappelle l’impact positif du développement des échanges sur la croissance mondiale, il met en évidence la nécessité de réguler le commerce mondial afin que chaque Etat-membre soit soumis aux mêmes règles selon une approche multilatérale. C’est l’une des raisons pour laquelle l’OMC a été créée : jouer à la fois le rôle de « chef d’orchestre » et de « gendarme » du système commercial international.
Toutefois, comme le soulignent les parlementaires européens, il existe un décalage grandissant entre les réalités d’aujourd’hui, les objectifs visés par la communauté internationale et la stratégie que l’OMC suit dans son approche des affaires économiques.
En effet, alors que la communauté internationale prend progressivement conscience que les questions commerciales ne peuvent être envisagées indépendamment des problématiques liées au développement ou à l’environnement, le mandat de l’OMC reste cantonné aux seuls aspects commerciaux. Une faille majeure pour la gouvernance mondiale, et qui justifie à elle seule, selon les parlementaires européens, que l’OMC intègre les préoccupations non commerciales dans les règles qu’elle édicte toute en renforçant sa coopération avec les autres grandes institutions internationales. Un vœu pieu et utopique tant il se heurterait aux autres institutions internationales qui verraient leurs mandats entamés, et qu’il irait à l’encontre des principes fondateurs de l’organisation. Il a toutefois le mérite de révéler la vision trop partielle de l’OMC.
A ces critiques s’ajoutent celles relatives au fonctionnement interne de l’OMC : un déficit démocratique lié à l’absence de caractère parlementaire de l’organisation, un système de représentation défavorable à certains PED et un problème d’effectivité des décisions prises dans le cadre de la procédure de règlement des différends. Face à ces failles dans le fonctionnement interne de l’organisation, il est proposé notamment d’intensifier les activités de la Conférence parlementaire sur l’OMC, de mettre en place des sanctions dans le cadre de la procédure de règlement de différends ou de renforcer le secrétariat de l’organisation – et notamment ses moyens d’assistance technique – au bénéfice des PED.
Ce constat global, lourd de conséquences, l’est d’autant plus pour les négociations en cours sur le dossier agricole, dont on sait qu’elles renvoient à des problématiques qui vont bien au-delà de la simple problématique commerciale (développement des PED, lutte contre la pauvreté, sécurité alimentaire, préservation de l’environnement…)
Il convient donc de se poser sérieusement la question du maintien de l’agriculture dans le champ des négociations commerciales internationales et de l’éventualité de se doter d’une gouvernance et d’une stratégie à la hauteur des enjeux.
II- Il faut donc dépasser l’approche limitée de l’OMC sur le dossier agricole en créant une gouvernance mondiale de l’agriculture
Les blocages des uns et des autres sur le volet agricole des négociations en cours à l’OMC révèlent non seulement l’inadéquation de la stratégie de l’OMC mais également le « simplisme » excessif dont fait preuve l’organisation dans son approche des réalités agricoles.
L’agriculture, ce n’est pas seulement la production de biens alimentaires que l’on échange sur un marché mondial où les capitaux sont parfaitement mobiles et l’information accessible à tous les acteurs.
En effet, l’agriculture est tout d’abord multifonctionnelle. On ne saurait réduire le secteur agricole à la seule fonction de satisfaction des besoins alimentaires tant il est vrai qu’il participe directement à la protection de l’environnement, au développement de l’ensemble de la filière agroalimentaire, à l’innovation, et surtout au développement de beaucoup de PED. De même, l’OMC n’intervient que pour les seuls 10% de la production agricole mondiale qui font l’objet d’échanges internationaux. De ce fait, les 90% restants échappent au mandat de l’OMC alors même qu’ils ont un impact évident en termes de croissance, de développement ou de lutte contre la pauvreté.
Il ressort de ces observations la nécessité de rompre avec l’approche verticale et hermétique des réalités agricoles qui est celle de l’OMC pour une approche transversale des problématiques qui ne dissocierait pas la production et le commerce agricoles, et qui prendrait en compte les interactions de l’agriculture avec les autres secteurs de la vie économique et sociale.
Ensuite, les difficultés que l’OMC rencontre pour « gouverner » les marchés agricoles internationaux résultent également du fait que l’institution ne dispose pas d’outils d’analyse et d’indicateurs adaptés aux réalités agricoles actuelles. Comment l’OMC peut-elle prendre les bonnes décisions sachant qu’elle ne dispose plus de statistiques en provenance des Etats membres depuis 2001 ? Une situation qui la rend beaucoup plus vulnérable à la désinformation puisqu’elle se trouve dans l’impossibilité de vérifier les sources des diverses allégations de tel ou tel Etat membre. C’est ainsi que depuis 2006, l’OMC a véhiculé l’argument fallacieux selon lequel le soutien interne de l’Union européenne au bénéfice de son agriculture était deux fois supérieur au niveau de soutien américain (32% contre 16%).2 De même, ne disposant pas de modèles de simulation, l’OMC est incapable d’évaluer les conséquences probables de telle ou telle décision, ni même de rationaliser les discussions, laissant ainsi libre cours à la désinformation et à l’idéologie qui peuvent être dévastatrices.
L’agriculture mondiale renvoie à des situations agricoles multiples qui impliquent des traitements particuliers et différenciés. Pourtant, l’OMC considère les différents pays du monde comme homogènes, refusant de considérer qu’en matière agricole, on ne peut appliquer les mêmes règles à un pays agro-exportateur comme le Brésil et aux pays les moins avancés d’Afrique subsaharienne. De même, le classement par boites de couleurs des soutiens internes à l’agriculture est inadapté aux réalités agricoles tant il est vrai que certains soutiens ont des effets différenciés et agissent également en tant que subventions à l’exportation déguisées et barrières à l’échange3.
S’il est indispensable que l’OMC joue le rôle de « gendarme » et de « chef d’orchestre » du commerce international, il n’en demeure pas moins que ce costume est bien trop étroit pour embrasser l’ensemble des problématiques agricoles. Aussi, vouloir faire de cette institution l’acteur majeur de la gouvernance mondiale dans le domaine agricole est un non sens aussi bien stratégique qu’économique. Il est donc urgent de reconnaître « l’exception agriculturelle » et d’en tirer les conséquences en termes de stratégie et de gouvernance.
C’est pourquoi depuis décembre 2005, momagri œuvre pour la constitution d’une organisation mondiale de l’agriculture qui aborderait ces grands enjeux dans un nouveau cadre institutionnel, en coopération avec les grandes institutions internationales. Par ailleurs, la stratégie de cette organisation mondiale de l’agriculture devra reposer sur des outils d’analyse adaptés aux réalités agricoles. C’est dans cette optique que momagri a conçu le premier modèle économique prenant en compte les spécificités de l’agriculture, le modèle momagri, et qu’il développe une agence internationale d’évaluation et de notation dédiée à l’agriculture et aux secteurs qui lui sont liés. En renseignant les décideurs sur l’état des marchés agricoles et les effets des politiques menées dans le domaine agricole, cette agence fournira des informations aujourd’hui manquantes, assumant de ce fait mission de régulation par l’information.
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Momagri se réjouit que les parlementaires européens relancent le débat sur la réforme de l’OMC et incitent la Commission européenne à formuler des propositions en ce sens. Ce rapport illustre les dangers d’un accord cosmétique à l’OMC dont on sait maintenant qu’il serait néfaste pour l’ensemble des agricultures du monde. Par ailleurs, il est nécessaire d’en tirer les conséquences au niveau européen, dans le cadre d’un bilan de santé de la PAC qui, jusqu’à présent, néglige les spécificités de l’agriculture et ses implications en termes de sécurité alimentaire.
L’équipe éditoriale de momagri
| 1 Parlement européen, « Rapport sur la voie d’une réforme de l’Organisation mondiale du commerce », commission du commerce international, rapporteur : Cristiana Muscardini, 03/04/08.
2 en s’inspirant de l’indicateur ESP de l’OCDE. Voir sur ce thème l’article de momagri « L’indicateur ESP (Estimation du soutien à la production) de l’OCDE : Après les modèles agricoles internationaux, la désinformation continue … », 11/09/2006, rubrique Analyses & Commentaires
3 Voir sur ce thème l’article de momagri « Doha : Quelle stratégie pour l’Union Européenne face aux Etats-Unis », 19/04/2006, rubrique Analyses & Commentaires
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Pour une régulation
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