Radiographie des soutiens américains à l'agriculture Les négociations agricoles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) qui se déroulent actuellement visent à libéraliser les échanges agricoles internationaux, en supprimant les dispositifs de soutiens (subventions à l'exportation et soutiens internes) et de protection (barrières d'accès au marché).
Or, l'accord agricole, à ce stade conditionnel, obtenu en Décembre 2005 à Hong Kong porte principalement sur le volet des subventions à l'exportation et ne concerne pas l'essentiel du dispositif de soutien américain à l'agriculture1, dont les effets affectent pourtant fortement les prix et donc les échanges agricoles internationaux.
Cette note vise à présenter de manière détaillée le mécanisme des soutiens américains et démontrer comment il déséquilibre les échanges agricoles, au détriment des autres pays du monde.
I / Le dispositif de soutien
Le dispositif de soutien du gouvernement américain porte directement sur les revenus des agriculteurs. Il est défini par le Farm Bill.
A - Le Farm Bill
Le soutien du secteur agricole a toujours été l'une des priorités du gouvernement américain, dont les premiers programmes d'aide remontent à 1776. Il s'agissait alors d'aider les agriculteurs américains à s'implanter sur l'ensemble du territoire. Tous les programmes qui ont suivi par la suite ont visé les mêmes objectifs : accroître la compétitivité de l'agriculture américaine et protéger le revenu des agriculteurs américains, l'agriculture ayant toujours été considérée comme un secteur géostratégique de premier plan.
À l'heure actuelle, l'ensemble des mesures américaines d'aide à l'agriculture sont contenues dans un texte législatif de 2002 intitulé « Farm Security and Rural Investment Act»2 plus communément désigné sous le terme de Farm Bill. Cette loi est applicable pendant six ans et contient dix programmes de soutien. L'un des objectifs du Farm Bill de 2002 est d'allouer des subventions destinées à assurer un chiffre d’affaires minimum à l’agriculteur américain, via un système de compléments au prix de marché comportant trois volets (les paiements directs, les marketing loans et les paiements contracycliques). Il introduit de nouvelles dispositions par rapport au précédent Farm Bill de 1996, notamment un volet environnemental plus conséquent, et un système de paiements contracycliques garantissant un prix d'objectif aux agriculteurs quels que soit le prix de marché.
Il marque ainsi le retour d'une politique plus interventionniste. Ce dispositif prévoyait une enveloppe globale minimale de 180 milliards de dollars pour dix ans (soit une augmentation de 78% des dépenses agricoles totales par rapport au Farm Bill de 1996), adaptable en fonction des niveaux de prix mondiaux. En réalité, les aides affectées à l'agriculture ont été bien supérieures (de l'ordre de 30 milliards de dollars par an). Trois grands types d'aide sont alloués3 : 1. Les aides liées à la production : 143 milliards de dollars sur 10 ans
qui se décomposent en trois catégories de soutien :
> Les paiements directs, représentant 40 milliards de dollars sur 10 ans, soit 28% des aides,
> Les marketing loans ou « prêts de soutien à la commercialisation », représentant 63 milliards de dollars sur 10 ans, soit 44% des aides,
> Les paiements contracycliques, représentant 40 milliards de dollars sur 10 ans, soit 28% des dépenses,
2. Les aides environnementales : 21.4 milliards de dollars sur 10 ans
Elles se composent principalement de cinq programmes :
> Le programme de sécurité et de conservation (CSP)
Son objectif est d'inciter les agriculteurs américains à adopter des pratiques de production favorables à l'environnement grâce à des primes versées.
> Le programme d'encouragement à la qualité environnementale (EQIP)
L'objectif principal est d'aider les agriculteurs à se conformer à la législation environnementale existante.
> Le programme de gel des terres (CRP)
Le gouvernement fournit des paiements annuels aux agriculteurs qui en échange, retirent de la production certaines terres. La surface totale éligible est au maximum de 16.3 millions d'hectares.
> Le programme de protection des terres agricoles (FPP)
L'objectif est d'aider à la conservation des terres agricoles. Les surfaces qui présentent un intérêt historique ou archéologique ont été rendues éligibles.
> Le programme de préservation des prairies (GRP)
Ce nouveau programme concerne une surface maximale de 0.83 millions d'hectares, et la prime est fixe à 75% de la valeur de pâturage. L'objectif est de subventionner les activités de restauration.
Les aides environnementales ont subi une forte augmentation par rapport au précédent Farm Bill de 1996, leur montant ayant été multiplié par cinq.
3. Les autres programmes (crédit, recherche et vulgarisation, aide alimentaire intérieure) : 15.6 milliards de dollars sur 10 ans ___________________
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En résumé, une réalité bien différente des annonces officielles !
Depuis 2002, les montants alloués par Washington à ses agriculteurs dans le cadre du Farm Bill se situent plutôt autour de 30 milliards de dollars par an, soit une hausse de plus de 60% par rapport à l’enveloppe initialement prévue.
Il est important de comprendre que cette « enveloppe globale » (18 milliards de dollars) étant en grande partie fonction des prix mondiaux (du fait des aides liées à la production), ne représente en réalité qu’un « budget minimum » qui peut être bien supérieur si les prix effectivement constatés s’avèrent plus faibles que ceux escomptés, ce qui est le cas depuis 1999.
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Dans la suite de cette note, nous ne traiterons que de l'incidence des aides liées à la production pour deux raisons principales :
> Elles représentent la plus grande partie des aides prévues par le Farm Bill (80% du budget initial),
> Elles sont au centre de la problématique des échanges internationaux.
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B - Les aides liées à la production
1. Les paiements directs
Les paiements directs ont été institués par le Farm Bill de 1996. Ils constituent un élément fondamental du revenu des agriculteurs américains, qui reçoivent ces paiements indépendamment de ce qui est effectivement planté sur la terre l'année en cours, hormis les cultures de fruits et légumes.
De ce fait, ils sont supposés ne pas avoir d'influence directe sur la production courante et sont considérés comme des aides « découplées », c'est-à-dire non liées aux volumes de production. Ils sont admis à ce titre comme ayant un impact non distorsif sur les échanges internationaux par l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC).
Les paiements directs attribués à une exploitation sont obtenus en multipliant les taux de paiements directs (fixés par le Farm Bill régionalement et par culture), à 85% de la superficie de base et au rendement observé de la culture. Dans le Farm Bill de 2002, les taux de paiements directs ont été augmentés pour tous les produits (blé, maïs, coton et riz) en moyenne de 13%. A noter que le soja est pour la première fois éligible à cette aide.
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| Paiements directs = Taux de paiements directs x superficie de base x 0.85
x Rendement observé |
2. Les marketing loans
Comme le revenu des agriculteurs dépendait directement et trop fortement des cours des marchés agricoles, par nature très volatils, le gouvernement décida, en 1996, de mettre en place un mécanisme permettant d'assurer un chiffre d'affaires minimum aux agriculteurs américains de céréales, de coton et d'oléagineux.
Ce mécanisme appelé « marketing loans », repose sur l'attribution de prêts par le ministère de l'Agriculture pour une durée de neuf mois, permettant aux agriculteurs américains de différer la commercialisation de leur production, si les cours sont inférieurs à un prix plancher (le loan rate ou « prix d'intervention »). Ce prix plancher, fixé par le Farm Bill est différent selon les régions et les cultures.
Le montant des marketing loans pour une exploitation est égal à la différence entre le « prix d'intervention » et le prix de marché, multipliée par le volume de production de la culture concernée.
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Marketing loans = (prix d'intervention – prix de marché) x volume de production |
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Pour toucher les marketing loans, l'agriculteur américain a alors le choix entre deux alternatives :
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a. Opter pour la souscription d'un crédit valorisant sa production au « prix d'intervention ». Il rembourse alors ce crédit en vendant sa production au prix de marché et bénéficie ainsi d'une subvention indirecte (ou marketing loan gain) égale à la différence entre le crédit et le produit de la vente.
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b. Opter pour une aide directe immédiate (ou loan deficiency payment), et c'est le choix de 90% des agriculteurs américains, représentant le montant de cette différence au moment de la demande.
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Ainsi, ce système garantit aux producteurs américains un chiffre d'affaires minimum, ce qui les incite à produire et à commercialiser leur récolte quelle que soit l'évolution des cours de marché.
Dès lors, les marketing loans ont une influence directe sur la production courante et sont donc considérés comme des aides « couplées » par l'OMC, c'est-à-dire liées aux volumes de production, dans la catégorie des soutiens internes4.
Il faut noter qu'ils ont une influence déterminante des prix mondiaux.
Comme les agriculteurs américains ont la garantie de pouvoir vivre de leurs productions quel que soit le niveau des prix de marché, ils conduisent à une dépression permanente des prix intérieurs et mondiaux, accroissant artificiellement la compétitivité des matières premières agricoles et des industries agro-alimentaires américaines. C'est donc un dispositif fondamentalement anti-concurrentiel (Cf. Partie II : Les conséquences d'un tel système d'aide aux cultures).
3. Les paiements contracycliques
Le dispositif des paiements contracycliques, créé par le Farm Bill de 2002, institutionnalise ce qui avait été désigné comme les « aides d'urgence » de 1999 à 2001.
Ils servent à assurer aux producteurs des ressources encore plus stables en instituant un filet de sécurité du revenu agricole en cas de fortes réductions des prix. Ils sont attachés à une superficie historique et à des rendements de référence et sont donc complémentaires des marketing loans qui, fonction de la production courante, ne peuvent protéger le revenu des agriculteurs américains contre une catastrophe naturelle par exemple.
En pratique, ils sont versés à l'agriculteur dès lors que le prix de marché est inférieur à un prix d'objectif ajusté. Ce dernier est égal au prix d'objectif, fixé par le Farm Bill de telle manière qu'il couvre le coût de production moyen par culture, diminué des paiements directs.
Le montant des paiements contracycliques est établi en deux temps : on procède tout d'abord au calcul du paiement contracyclique unitaire, qui sert de base pour définir le montant total accordé à une exploitation.
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Le paiement contracylique unitaire (PCU) est égal au prix d'objectif ajusté, diminué du prix de marché et des marketing loans. Il compense donc l'écart qu'il peut y avoir entre le prix effectivement perçu par l'agriculteur (somme du prix de marché, des marketing loans et des paiements directs) et le prix d'objectif fixé par le Farm Bill.
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PCU = Prix d'objectif – [Paiements directs + Marketing loans + Prix de marché] |
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Le montant global des paiements contracycliques, calculé sur la base de 85% de la superficie tout comme les paiements directs, est égal au paiement contracyclique unitaire multiplié par la superficie historique et par les rendements de référence.
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Paiements contracycliques = PCU x superficie historique x 0.85 x rendement de référence |
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Le cumul des trois aides liées à la production permet au gouvernement américain de garantir un niveau de prix à ses agriculteurs à la sortie de l'exploitation, quel que soit le prix mondial, et donc de protéger leur revenu.
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___________________ C - Le fonctionnement du dispositif de soutien : l'exemple du blé
Les trois cas présentés ci-après, indiquent le montant des paiements accordés à un producteur américain de blé, selon trois hypothèses de prix du marché : |
1. prix de marché < prix d'intervention < prix d'objectif ajusté
2. prix d'intervention < prix de marché < prix d'objectif ajusté
3. prix d'intervention < prix d'objectif ajusté < prix de marché |
Le prix d'objectif, le prix d'intervention et le taux de paiements directs sont fixés par le Farm Bill 2002 aux niveaux suivants :
> le prix d'objectif du blé : $144/t
> le prix d'intervention du blé : $101.3/t
> le taux de paiements directs : $19.11/t
Le prix d'objectif ajusté est égal au prix d'objectif ($144) diminué des paiements directs ($19.11), soit $124.89, et les hypothèses de superficie et de rendement correspondent à la moyenne observée en 2003. |
1. Cas 1 : prix de marché < prix d'intervention < prix d'objectif ajusté
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Considérons que le prix de marché du blé se situe à $80/t.
Le prix de marché est donc inférieur au prix d'intervention, lui-même inférieur au prix d'objectif ajusté (égal à $124.89/t).
Les trois niveaux de soutien se calculent comme suit :
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Paiements directs = Taux de paiements directs x Superficie de base x 0.85
x Rendement observé
= 10.23
Les paiements directs sont de $10.23
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Marketing loans = (Prix d'intervention – Prix de marché) * Production = (101.3 – 80)
= 21.3
Le montant des marketing loans est de $21.3/t
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PCU = Prix d'objectif – [Taux de paiements directs + Marketing loans + Prix de marché]
= 144 – [19.11 + 21.3 + 80]
= 23.59
Paiements contracycliques accordés = PCU x Superficie historique x 0.85 x Rendement
de référence (de 2002)
= 31.76
Les paiements contracycliques sont de $31.76/t
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La subvention totale perçue par l'agriculteur est donc égale à la somme des paiements directs, des marketing loans et des paiements contracycliques, soit un montant de $63.29.
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Le prix final perçu par un agriculteur américain de blé sera de $143.29 (prix de marché en vigueur augmenté de la subvention totale), au lieu de $80, soit un prix garanti supérieur de 79% au prix de marché.
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2. Cas 2 : prix d'intervention < prix de marché < prix d'objectif ajusté
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Considérons que le prix de marché du blé se situe désormais à $120/t.
Le prix d'intervention est donc inférieur au prix de marché, lui-même inférieur au prix d'objectif ajusté (égal à $124.89/t).
Les trois niveaux de soutien se calculent comme suit :
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Paiements directs = Taux de paiements directs x Superficie de base x 0.85
x Rendement observé
Les paiements directs sont donc de $10.23
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Il n' y a pas de marketing loans accordés
car le prix de marché est supérieur au prix d'intervention.
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PCU = Prix d'objectif – [Taux de paiements directs + Marketing loans + Prix de marché]
= 144 – [19.11 + 0 + 120]
= 4.89
Paiements contracycliques accordés = PCU x Superficie historique x 0.85
x Rendement
de référence
= 6.58
Les paiements contracycliques sont de $6.58/t
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La subvention totale accordée à l'agriculteur américain est de $16.81 ce qui lui permet de percevoir un prix final de $136.81 au lieu de $120, soit un prix garanti supérieur de 14% au prix de marché.
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3. Cas 3 : prix d'intervention < prix d'objectif ajusté < prix de marché
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Considérons que le prix de marché du blé se situe enfin à $130/t.
Le prix d'intervention est donc inférieur au prix d'objectif ajusté toujours égal à $124.89/t, lui-même inférieur au prix de marché.
Les trois niveaux de soutien se calculent comme suit :
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Paiements directs = Taux de paiements directs x Superficie de base x 0.85
x Rendement observé
Les paiements directs sont donc de $10.23
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Il n' y a pas de marketing loans accordés
car le prix de marché est supérieur au prix d'intervention.
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Il n' y a pas de paiements contracylciques accordés
car le prix de marché est supérieur au prix d'objectif ajusté.
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La subvention totale accordée à l'agriculteur américain est de $10.23 ce qui lui permet de percevoir un prix final de $140.23 au lieu de $130, soit un prix garanti supérieur de 8% au prix de marché.
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Ainsi, quel que soit le niveau du prix mondial de blé, les subventions accordées à l'agriculteur américain lui permettent de percevoir un prix à la sortie de l'exploitation toujours supérieur.
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Rappel :
> Cas 1 : prix de marché du blé = $80 ;
> Cas 2 : prix de marché du blé = $120 ;
> Cas 3 : prix de marché du blé = $130.
II. Les conséquences d'un tel système d'aide aux cultures
Le dispositif de soutien du gouvernement américain porte directement sur les revenus des agriculteurs. Il est défini par le Farm Bill.
A - Le système instauré par le Farm Bill favorise le dumping à l'échelle internationale
Selon l'APAC5 (Agricultural Policy Analysis Center), les États-Unis pratiquent, grâce au dispositif du Farm Bill, un dumping à l'échelle internationale (c'est-à-dire une situation où le prix de vente est inférieur aux coûts de production) qui favorise la production américaine, notamment pour l'exportation.
Les aides environnementales (en forte hausse par rapport au Farm Bill de 1996) y contribuent également, dès lors qu'elles portent sur des produits exportés.
Dans l'étude, intitulée « Rethinking US agricultural policy : Changing course to secure farmer livelihoods worldwide »6 du 30 Janvier 2004, les experts de l'APAC démontrent que pour l'année 2002, les prix de vente du blé et du coton étaient en moyenne 40% inférieurs aux coûts de production. |
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Grâce à un tel dispositif, les producteurs américains ont pu vendre par exemple 45% de leur production de maïs (année 2002) sur le marché mondial au deux tiers de leur coût de revient.
La situation a depuis évolué dans le sens d'un soutien accru car les Etats-Unis ont élargi les critères d'éligibilité des marketing loans, renforcé certaines mesures de soutien en institutionnalisant les paiements contracycliques, et introduit ces derniers dans le secteur laitier.
Le coût d'un tel dispositif est très élevé mais les États-Unis ont toujours beaucoup investi pour soutenir leur agriculture et ce, quel que soit le niveau du déficit budgétaire.
« The Farm Bill will strengthen the farm economy over the long term. It helps farmer independence, and preserves the farm way of life for generations. It helps America's farmers, and therefore it helps America» (G.W. Bush).
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Il est donc peu probable que le Farm Bill, qui doit être révisé en 2007 dans ses modalités, dispose d'un montant de ressources publiques inférieur.
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B - Un dispositif qui n'est pas vraiment remis en cause à l'OMC
Le dispositif du Farm Bill qui, outre le fait de favoriser le dumping à l'échelle internationale, est susceptible de créer un dépassement du niveau de subventions autorisé par l'OMC (fixé à 5% de la production agricole totale), n'a pour autant jamais été remis en question à l'OMC.
La très récente victoire du Brésil sur les Etats-Unis à l'OMC sur le dossier du coton fait d'ailleurs figure d'exception.
La raison principale est due au fait que la classification par l'OMC des différents dispositifs d'aide au sein de trois types de boîtes, orange (aides qui créent de la distorsion), bleue (aides liées à un niveau de production pour lesquelles des engagements de baisse ont été pris) et verte (aides qui ne créent pas de distorsion), n'est plus à même de rendre compte des véritables distorsions de certains mécanismes de soutien, comme les marketing loans.
Ils sont en effet classés dans la boîte orange des soutiens internes et n'ont donc pas été abordés lors du dernier Sommet de l'OMC à Hong Kong qui s'est focalisé sur les subventions à l'exportation.
Or, en maintenant les prix à un faible niveau, ils rendent les productions américaines très compétitives tant sur le marché intérieur (en entravant l'accès au marché aux produits étrangers) qu'à l'exportation (constituant ainsi une forme de subvention à l'exportation), y compris s'agissant de l'élevage, du sucre ou de l’éthanol, où le faible prix des céréales agit comme un fort soutien pour les filières concernées.
Les marketing loans ne sont donc pas seulement des soutiens internes porteurs de distorsion, mais également une forme de subvention à l'exportation et de barrières à l'entrée.
Les marketing loans seront vraisemblablement remis en question au titre de la réactualisation des soutiens internes, mais il convient d’être très vigilant dans les négociations, car les Etats-Unis tenteront probablement de les remplacer par un dispositif dont l’effet sera similaire.
C'est ainsi que les gouvernements américains successifs ont toujours un « coup d'avance » par rapport aux négociations internationales ce qui n'est pas le cas de l'Union Européenne, en situation d'exposition permanente aux critiques, alors qu'elle a engagé une réforme de la Politique Agricole Commune dans laquelle les soutiens à l'agriculture vont diminuer rapidement.
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En conclusion, le MOMA considère que la Farm Bill, tel qu’il existe, est, en jouant le rôle de premier déclencheur du désordre des prix, un élément déstabilisateur du marché mondial.
Même les agriculteurs les plus performants de la wheat belt ne vivent pas sans les aides publiques ! Voila pourquoi le MOMA plaide pour imaginer, avec le concours de tous, un nouveau dispositif mondial de régulation des marchés agricoles. Car, il est indispensable de permettre à tous les agriculteurs de la planète de vivre décemment de leur métier pour répondre à la diversité et à la croissance des besoins, afin de garantir de la sécurité alimentaire des peuples.
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1 Cf l'article du MOMA sur les négociations de l'OMC à Hong Kong : « Attention qu'un accord en trompe l'œil ne devienne pas un accord de dupes ! » (www.momagri.org)
2 Ou Sécurité des exploitations et loi d'investissement rural
3 La répartition donnée ici fait référence à l'enveloppe minimale de 180 milliards de dollars pour dix ans
4 Les soutiens internes constituent, avec l'accès au marché et les subventions à l'exportation, les trois catégories de soutien définies par l'OMC
5 L'APAC est un centre de recherche américain affilié à l'université du Tennessee et spécialisé sur les questions agricoles américaines
6 « Repenser la politique agricole américaine : Changer la donne pour assurer un revenu aux agriculteurs du monde entier » |