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Quelle gouvernance pour les marchés agricoles internationaux ? |
Si la question semble a priori complexe, elle mérite néanmoins d’être posée tant la stratégie uniforme déployée par l’OMC est incapable de rendre compte des enjeux de l’Agriculture, comme en témoigne l’échec des négociations ministérielles depuis 2003. C’est en cela que l’article de Daryll E. Ray, directeur de l’APAC1, intitulé « L’agriculture est-elle un secteur économique comme un autre ? », mérite d’être médité, car sa réflexion dépasse celle généralement déployée par les analystes. Nous le reproduisons ici dans son intégralité. Il conduit à s’interroger sur un thème cher à Momagri : en « forçant » l’agriculture à revêtir un habit qui n’est pas le sien, et à être soumise à des règles qui ne lui correspondent pas, l’OMC a elle-même créé les conditions de l’impasse dans laquelle elle se trouve. N’est-il donc pas aujourd’hui devenu nécessaire de se demander si l’OMC doit être le seul organe de gouvernance en matière agricole internationale… où s’il n’est pas opportun de créer une Organisation Mondiale de l’Agriculture ?
Le cycle de Doha a échoué sur le dossier agricole parce que les différents Etats membres n’ont pas abordés les enjeux majeurs qui ont trait à l’alimentation et à la production agricole, et se sont au contraire focalisés sur une approche partielle, relative au commerce.
Il y de nombreux niveaux de discussion possibles concernant les négociations agricoles du cycle de Doha.
Pour les agriculteurs des pays développés comme les Etats-Unis, l’un d’eux est le besoin de protection contre les périodes prolongées de prix bas. Ce sujet, sur lequel nous nous pencherons dans cet article, n’a pas été abordé directement par la plupart des associations agricoles américaines, mais l’importance et la nature des paiements effectués dans le cadre du Farm Bill 2008 laisse suggérer que la stabilité des revenus – et en réalité la crainte de prix bas – est en tête de leurs préoccupations.
Les négociateurs à l’OMC, et beaucoup de ceux qui écrivent ou analysent les accords commerciaux proposés par l’OMC, ne conçoivent pas que les lois économiques qui régissent la plupart des secteurs économiques, et qui sont d’ailleurs décrites dans les manuels d’Economie, ne s’appliquent pas à l’Agriculture.
Le paradigme central de ces manuels est que les prix bas constituent en fait leur propre remède. Si le marché produit trop de gadgets, les prix diminuent, les consommateurs en achètent davantage, puis les producteurs réduisent leur production, et un prix d’équilibre profitable est rétabli : le marché fait des merveilles. Ce schéma peut être appliqué pour de nombreux produits en discussion à l’OMC, mais il ne peut pas l’être pour les marchés agricoles.
En effet, lorsque les prix diminuent brutalement, les ménages n’augmentent pas leur consommation alimentaire de trois à quatre ou cinq repas par jour. Ils mangeront des produits de meilleure qualité, mais la quantité totale consommée restera relativement stable. Vu du côté de la demande, les marchés n’absorbent pas rapidement les stocks excédentaires, et ils ne contribuent donc pas à restaurer un équilibre de marché permettant de couvrir les coûts de production à long terme.
Dans le même temps, les céréaliers disposent d’un court laps de temps pour ensemencer. Les agriculteurs n’ont d’autre choix que de planter, que les prix soient faibles ou élevés, dans l’espoir de voir les prix remonter lorsqu’ils vendront leurs variétés de céréales sur le marché, quelques 5 à 17 mois plus tard.
Dans le pire des scénarios, ils sèmeront aussi longtemps que le prix espéré sera supérieur au coût de production variable. Tout dépassement de recette pourra alors être affecté aux coûts fixes.
Contrairement à ce qui se passe pour les produits industriels, des prix bas ne poussent pas les céréaliers à réduire leur production totale de céréales. Ils produisent un volume similaire, ce qui ne permet tout au plus qu’une faible amélioration des prix, des revenus quasi-inchangés et une baisse des prix du foncier et des autres éléments de capital fixe. En fait, ils espèrent une récolte record afin de compenser la baisse des prix par un effet volume important.
Auparavant, dans le cadre des négociations commerciale de l’OMC, la boîte bleue autorisait les soutiens aux agriculteurs et certaines mesures de gestion de l’offre (quotas et stockage), et elle permettait aux gouvernements d’intervenir de manière contracyclique, par exemple en augmentant les quotas et en déstockant en cas d’accroissement de la demande ou de baisse de la production.
Mais, dans un contexte international marqué par la croyance selon laquelle le marché peut tout résoudre, les mécanismes de gestion de l’offre et les programmes de stockage ont été considérés comme hautement distorsifs, et placés à cet effet dans la boîte orange. Si certains Etats membres ont essayé de faire glisser certaines de ces mesures dans la boîte bleue, personne ne fut dupe.
Il ne faut par ailleurs pas oublier que les périodes de prix bas ont été ponctuées par deux types de pics de prix.
Le pic le plus fréquent est provoqué par les aléas climatiques ou les maladies céréalières, qui entraînent une mauvaise récolte. Ceci affecte généralement les prix pendant une seule saison. Le deuxième type de pic est déterminé par la demande. La hausse actuelle des prix en est un exemple. Les consommateurs de maïs ont été affectés par la hausse dramatique de la demande induite par les usines d’éthanol en fonctionnement et en construction. Les pics de demande peuvent alors durer trois ou quatre ans jusqu’à ce que l’offre rattrape l’augmentation de la demande.
Une hausse de prix de plusieurs années est déjà intervenue à plusieurs reprises dans le passé et si les agriculteurs se sont réjouis de la hausse, celle-ci n’a pas duré longtemps. Ce fut toujours la même histoire – quelques années de hausse, plusieurs années de baisse.
Les agriculteurs Américains ont dû renoncer à certains instruments de gestion des marchés dans les derniers Farm Bill. Toutefois, ils ne sont aucunement prêts à renoncer aux subventions gouvernementales qui ont remplacé les programmes de gestion des stocks du passé, même si ces dernières maintiennent les prix à des niveaux bas.
En traitant l’Agriculture comme n’importe quelle autre industrie, et non comme un secteur spécifique, les attentes des négociateurs de l’OMC se sont retrouvées dans une impasse.
Mais les périodes prolongées de prix agricoles bas ne sont qu’un des nombreux éléments qui caractérisent l’agriculture et l’alimentation. Ces spécificités ont été insuffisamment prises en compte dans les négociations de Doha, et elles devront être analysées dans les semaines à venir.
Daryll E. Ray, directeur de l’Agricultural Policy Analysis Center (APAC)
| 1 APAC, Université du Tennessee, www.agpolicy.org.
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