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Quelle PAC pour quelle agriculture européenne après 2013 ?
Synthèse des travaux du groupe « PAC 2013 » de l’Académie d’Agriculture de France
Gilles Bazin
Alors que les institutions européennes sont actuellement en train de débattre de la prochaine grande réforme de la PAC, que le monde politico-économique n’hésite pas à parallèlement donner son avis sur cette réforme, l’Académie d’Agriculture de France a également souhaité participer au débat en publiant une synthèse de ses réflexions sur la PAC 2013.
L’AAF est une association loi 1901 héritière de la société d'agriculture de la Généralité de Paris, fondée en 1761 par Louis XV, et qui a pour mission de contribuer, dans les domaines scientifique, technique, économique, juridique, sociale et culturel à l’évolution de l’agriculture et du monde rural.
La synthèse ci-après présentée et intitulée « Quelle PAC pour quelle agriculture européenne après 2013 ? », a été rédigée en avril 2010 par Gilles Bazin, membre et rapporteur de l’Académie d’Agriculture de France, professeur de politique agricole à AgroParisTech.
Cette synthèse a pour objectif de dresser un état des lieux exhaustif des nouveaux défis de l’agriculture et d’évaluer la pertinence des propositions en cours concernant la réforme de la PAC autour des deux questions suivantes : « Quelle agriculture souhaitons-nous pour l’Europe et quels sont les meilleurs moyens économiques et politiques d’y parvenir ? ».
Nous vous recommandons la lecture de cet article1 (dont l’intégralité est publié sur le site de l’Académie d’Agriculture de France), qui a non seulement le mérite de souligner les contre vérités scientifiques en grande partie responsables de l’impasse dans laquelle nous nous trouvons, mais également d’évaluer de manière objective et scientifique nombre de propositions qui font aujourd’hui dé »bat et qui sont en discussion dans les enceintes européennes en matière de régulation des marchés agricoles.
La rédaction de momagri
Morceaux choisis de la synthèse des Synthèse des travaux du groupe « PAC 2013 » : Quelle PAC pour quelle agriculture européenne après 2013 ?
Rapporteur Gilles Bazin
Le groupe de travail « PAC 2013 » fait suite à de nombreux travaux de réflexions et de propositions réalisés par des membres de l’Académie d’Agriculture de France notamment lors du Bilan de santé de la PAC en 2008. Le Bilan de santé se proposait d’approfondir la réforme de 2003 en renforçant le processus de dérégulation des marchés agricoles et en découplant la quasi-totalité des aides compensatoires mises en place suite aux baisses successives des prix d’intervention des céréales et de la viande bovine depuis 1992. Le groupe de travail avait alors fortement critiqué ces propositions, en soulignant les faiblesses du référentiel théorique en sciences économiques et sociales mobilisé pour affirmer le bien fondé des réformes successives de la PAC. Ces critiques portaient principalement sur le fait que les principes néolibéraux appliqués aux marchés agricoles avec la baisse des protections aux frontières et la fin programmée des dispositifs d’intervention et de gestion de l’offre, risquaient d’entrainer de graves crises de marchés et de déstabiliser l’agriculture européenne. L’approfondissement du découplage des soutiens (qui ne sont plus liés ni aux prix, ni à la production agricole) proposé par la Commission comme la solution « miracle » pour régulariser les marchés et soutenir les revenus, nous apparaissait comme un dispositif inefficace et inéquitable, créant des effets de rentes économiquement et socialement inacceptables. Il nous paraissait également urgent d’élargir les objectifs environnementaux, économiques et sociaux de la PAC (mesures en faveur de la gestion de l’environnement, du maintien de l’emploi agricole et d’une meilleure répartition de la valeur ajoutée dans les filières de la production jusqu’à la consommation) ainsi que de donner une nouvelle dimension alimentaire et nutritionnelle à la PAC.
Le travail du groupe « PAC 2013 » développe cet argumentaire et est davantage prospectif sur les objectifs et les moyens d’une politique agricole renouvelée. Il tient compte du nouveau contexte économique et budgétaire qui va peser sur les négociations et de la grave crise qui touche la plupart des marchés agricoles (céréales, lait, viandes, vins, fruits et légumes…) et qui se traduit par une baisse historique des revenus des agriculteurs européens en 2009. Il prend également en compte les premières réflexions de la Commission concernant les priorités de l’Agenda 2014-2020, certains travaux récents des économistes européens et les propositions en débat des associations et organisations professionnelles sur la future PAC. Finalement le groupe « PAC 2013 » cherche dans ces travaux à répondre à ces deux questions : Quelle agriculture souhaitons-nous pour l’Europe et quels sont les meilleurs moyens économiques et politiques d’y parvenir ?
[…]
1. Maintenir un ensemble cohérent d’outils d’intervention sur les marchés agricoles répondant à la diversité des productions et des structures européennes
Compte tenu des exigences sociales, qualitatives et environnementales qui s’imposent de plus en plus dans la production agricole européenne, les coûts de production resteront le plus souvent supérieurs aux cours mondiaux et l’octroi d’aides compensatoires directes restera souvent nécessaire en Europe. Afin de répondre aux objectifs de régulation des marchés, ces aides doivent retrouver un caractère contra-cyclique, c’est à dire pouvoir être ajustées en fonction des fluctuations de prix. Pour concilier les objectifs de régulation des marchés, d’équité sociale et d’aménagement des espaces ruraux, les aides directes devraient être plafonnées pour un volume limité de production (ou indirectement pour un nombre limité d’hectares ou de têtes de bétail) et à un montant maximum en valeur par actif, leur montant devant pouvoir être ajusté en fonction de la situation des marchés sans encourager la surproduction. Elles doivent être également conditionnées au respect du socle commun des bonnes pratiques agricoles et environnementales. La nécessité d’une répartition équilibrée de l’activité agricole sur les territoires suppose également une possibilité de modulation régionale de ces aides (ce qui rejoint le principe actuel de l’indemnité compensatoire des handicaps naturels-ICHN).
• Le stockage, la maîtrise des volumes produits et l’intervention sur les prix restent indispensables pour orienter les productions et éviter les trop grandes fluctuations de revenus. Des organisations de marché prenant en compte les spécificités de la gestion des différents marchés de produits agricoles restent nécessaires.
• Un certain niveau de protection aux frontières doit être préservé pour les principales productions européennes et son argumentaire renouvelé (au nom de la sécurité alimentaire et sanitaire de l’Europe, du modèle social agricole familial européen et des surcoûts liés aux normes imposées aux producteurs agricoles de l’UE).
• Les DPU qui créent des effets de rente et renchérissent l’accès au foncier sont inintelligibles et socialement inacceptables pour les producteurs comme pour les contribuables. Ils doivent être remplacés par des outils de soutien plus flexibles et plus équitables.
• La gestion du budget de la PAC doit être beaucoup plus flexible pour ajuster les ressources aux besoins et faire face aux crises (sanitaires, climatiques ou de marchés).
• Les organisations de marchés et l’organisation économique des filières doivent être complémentaires.
• Les dispositifs assurantiels contre les risques climatiques et sanitaires croissants, doivent être renforcés. Mais il est illusoire et couteux de penser que l’assurance chiffre d’affaires puisse remplacer l’intervention publique en agriculture.
Stockage et maîtrise des flux : des outils qui restent indispensables
Il s’agit, en premier lieu, des dispositifs classiques d’intervention par stockage et déstockage qui gardent toute leur utilité, dès lors que l’intervention en amont sur les flux reste moins coûteuse que la correction en aval des fluctuations de prix ou de revenus. Mais ces dispositifs mis en œuvre par la PAC des années 1960 trouvent leurs propres limites dans l’accumulation des stocks. Ils doivent dès lors être assortis de mécanismes qui limitent leur recours (dans le temps et en quantités). Il faut donc également disposer de dispositifs de maîtrise des productions et de gestion de l’offre, ajustables selon l’état des stocks (quotas et gel notamment).
Dans le secteur laitier, les quotas ont joué un rôle efficace dans la maîtrise de l'offre de lait et de produits laitiers, tout en contribuant à une répartition territoriale de la production sur des structures majoritairement familiales. De plus, ils ont contribué à maîtriser les dépenses de la PAC. La crise laitière de 2008-2009 a montré les limites du désengagement de la maîtrise de l'offre, et les conséquences désastreuses que la baisse du prix du lait pouvait générer sur les structures de production (chute du revenu), mais aussi sur les dépenses de la PAC (réintroduction des restitutions à l'exportation). Il convient donc de maintenir les quotas laitiers, quitte à les réduire afin de les caler sur le volume de la consommation européenne, tout en permettant aux producteurs les plus compétitifs de vendre leur lait hors quota, mais au prix mondial.
L’Europe ne devrait garantir les prix des produits que pour des quantités prédéfinies, les quantités en excédent pouvant être vendues sur des marchés libres nécessaires aux ajustements « à la marge ». On peut alors montrer que, si les prix garantis sont sensiblement supérieurs aux prix de marché moyens, les fluctuations résiduelles sont beaucoup plus faibles que lorsque le marché libre opère sur la totalité des quantités produites. Dans un tel système, la production de la quantité sous garantie est certaine. Un minimum de sécurité alimentaire est donc assuré, dès lors que la somme des quantités autorisées à prix garanti est du même ordre de grandeur que la consommation intérieure. On bénéficie ainsi de la plupart des avantages des prix garantis, sans avoir l’inconvénient de voir la surproduction perturber les marchés internationaux. Si, de plus, la quantité garantie est nettement inférieure à la consommation nationale, et si la garantie de prix passe par un « paiement compensatoire » (remboursement de la différence entre le prix obtenu et le prix garanti), alors le système devrait être compatible (au moins théoriquement !) avec les exigences de l’OMC, car les quantités produites en excédent des quantités soutenues sont vendues « au coût marginal », ce qui est la définition même de l’absence de « distorsion de marché ».
Organisations de marchés et organisation économique des filières doivent être complémentaires
Les interprofessions peuvent agir sur l’offre et les prix au plus près des réalités des terrains et des produits. Elles fonctionnent bien dans certaines filières à forte valeur ajoutée (Comté, Champagne…) et beaucoup moins bien dans celles ou le partage de la valeur ajoutée est très conflictuel (lait basique, fruits et légumes par exemple) et lié aux marges de la grande distribution qui reste en dehors de ce type de négociations. Les relations entre producteurs, transformateurs et distributeurs doivent être davantage encadrées afin de rendre transparentes les marges et plus équitable le partage de la valeur ajoutée dans les filières. Il n’y a que la volonté des pouvoirs publics qui soit capable de rééquilibrer ce rapport de force. Cette organisation nécessite une révision du droit de la concurrence européen et la reconnaissance des spécificités des marchés agricoles par la Commission. Sans cadre réglementaire européen, les producteurs n’auront pas suffisamment de pouvoir de négociation.
Les dispositifs assurantiels doivent être renforcés mais ne sauraient remplacer l’intervention publique
Les assurances et les fonds de mutualisation climatiques et sanitaires constituent des solutions qu'il convient d'évaluer au regard de leur efficacité budgétaire et économique avant de les généraliser à toutes les productions. Un adossement aux pouvoirs publics (réassurance) semble nécessaire compte tenu de l’accroissement de la fréquence de ces risques qui pourraient devenir systémiques (maladies ou sécheresse à l’échelle de l’UE).
Le dispositif d’assurance chiffre d’affaires est surtout pratiqué en grandes cultures aux Etats-Unis. Fondé sur la moyenne des prix des 5 dernières années (hormis la meilleure et la moins bonne), il ne garantit pas contre des tendances baissières à moyen terme mais uniquement contre les fluctuations de prix d’une année sur l’autre. Il peut s’avérer très couteux du fait de la volatilité des prix et des sommes captées par les compagnies d’assurances (coût de 8 milliards de dollars prévu en 2010 aux Etats-Unis dont 2 milliards pour les compagnies). Il nous semble donc mal adapté au contexte européen.
La nécessaire régulation aux frontières face à la volatilité des marchés mondiaux
Conséquence des propositions précédentes, la protection aux frontières constitue un outil indispensable de toute politique agricole et alimentaire. Elle doit, en tous cas, pouvoir rester libre pour les pays en développement importateurs. Il faut cependant justifier la taxation des aliments importés en tenant compte des surcoûts liés au modèle agricole européen et notamment aux normes sanitaires et environnementales imposées aux producteurs de l’UE.
Les propositions de baisse des droits de douane faites dans le cadre du Cycle de Doha sont porteuses d’importants facteurs de perturbation des marchés, notamment des marchés de la viande en Europe. L’Europe n’a donc aucune raison de supporter seule les conséquences négatives d’une libéralisation des échanges agricoles et n’a donc pas à se sentir obligée de consentir de nouvelles concessions pour conclure le Cycle de Doha. Dans la mesure où seule une minorité de pays émergents exportateurs paraît trouver leur compte dans les propositions actuelles, l’absence d’accord ne peut être considérée comme un échec politique, mais plutôt comme un simple retour aux réalités économiques.
Par ailleurs la poursuite du processus de démantèlement de la politique de protection et de soutien, telle qu'elle est engagée dans les négociations du Cycle de Doha, ne respecte pas les conditions posées par les Ministres à Marrakech en 1994 et inscrites à l'article 20 de l'Accord sur l'Agriculture qui stipulait que « les facteurs non commerciaux » devaient être pris en compte dans les futures négociations. Une pause s'impose donc dans la poursuite des discussions à Genève, qui devrait être mise à profit pour établir les deux bilans sur le résultat des négociations passées qui sont formellement prévus à l'article 20 et pour que soient repensées les "modalités des négociations agricoles" établies par le Président du Comité de l'Agriculture, de manière à ce qu'il soit dûment tenu compte des facteurs non commerciaux et des nouvelles donnes du marché mondial. Cette pause devrait également permettre à l'Union Européenne de définir le rôle qu'elle entend conférer à son agriculture pour les deux prochaines décennies, de préciser comment elle entend, en quantité et en qualité, assurer aux citoyens européens leur alimentation et de fixer le budget qui serait consacré à cette agriculture et à cette alimentation.
En parallèle l'Union devrait procéder à l'analyse de tous les droits et obligations qui sont les siens au titre de tous les accords OMC. Tous ces travaux devraient permettre au Conseil et au Parlement Européen d'établir, de la manière la plus concrète et la plus exacte possibles, quels sont les nouveaux engagements ou les nouvelles obligations que l'Union peut accepter dans le Cycle de Doha et quelles sont les protections dont elle peut disposer pour rencontrer les objectifs assignés à son agriculture.
2. Rémunérer les biens publics et les services environnementaux non marchands fournis par les agriculteurs
Les interactions entre l'agriculture et l'environnement peuvent produire des externalités soit positives (entretien des paysages, sauvegarde de la biodiversité, réduction des risques naturels...), soit négatives (pollution des ressources en eau, érosion des sols, détérioration des habitats....). Ainsi l'agriculture peut fournir non seulement des produits agricoles, alimentaires et non-alimentaires, mais aussi des services environnementaux, et plus largement, des biens publics ruraux avec la gestion des paysages et la participation au maintien du tissu économique et social rural (et particulièrement des activités marchandes et des services publics indispensables à la vitalité des territoires).
En tant qu'outil de sanction, la conditionnalité des aides vise d'abord à limiter les « externalités négatives », et non à valoriser la production « d'externalités positives ». Si les bandes tampons ou bandes enherbées le long des cours d'eau constituent une avancée du dispositif de conditionnalité, ce type de « bonne pratique agricole » demeure une exigence minimale qui ne remet en question ni les quantités d'intrants utilisées, ni certains itinéraires de production. Par ailleurs, nous observons que la logique incitative des mesures agro-environnementales (MAE) consiste dans les faits à compenser un manque à gagner par rapport aux références de rendement de l'agriculture conventionnelle. De ce fait, les MAE ne rémunèrent pas sensu stricto un service environnemental.
Enfin, on ne peut que souligner l'impact limité des MAE, même avec un accroissement du produit de la modulation des aides décidé par le Bilan de santé. La durée contractuelle des MAE qui est de cinq ans, ne favorise pas la pérennité des engagements agro-environnementaux face à des « droits à paiement découplés» non-contractuels et plus incitatifs par leur montant.
L'identification de biens publics environnementaux à travers les « nouveaux défis » du Bilan de santé de la PAC, constitue une étape intéressante de l'intégration de l'environnement par les programmes de développement rural, qu'il convient de généraliser à l'ensemble de la PAC.
Concrètement, cette rémunération concerne :
1) le maintien des fonctions de régulation des écosystèmes comme la gestion de la ressource en eau, la séquestration du carbone et la protection des sols
2) la fourniture de services environnementaux comme la préservation de la biodiversité, la protection des habitats naturels et l'entretien des paysages ruraux.
D'ores et déjà, des systèmes de production fournissant des services environnementaux existent: par exemple, les agricultures à bas niveau d'intrant, les systèmes herbagers et l'agriculture biologique...
La PAC devrait mieux accompagner le développement de ces types d'agriculture par des incitations plus fortes. La rémunération des biens publics et des services environnementaux doit s’insérer dans des démarches contractuelles et collectives à l’échelle des territoires et sur une durée d’une dizaine d’années afin de garantir une fourniture pérenne d'engagements. Ces soutiens devraient également être pondérés par l’emploi ou la taille des exploitations afin de limiter les effets d’aubaine que l’on a pu connaitre avec les CTE.
Par ailleurs, la production de biens et de services agricoles marchands et non marchands étant irrémédiablement jointes, il est impossible de les gérer indépendamment, ce qui ôte toute légitimité à séparer la PAC en deux piliers, l’un cherchant à remédier aux conséquences négatives sur l’emploi et l’environnement engendrées par l’autre.
3. Soutenir la demande de produits alimentaires de qualité et à forts enjeux nutritionnels
Jusqu’ici, la politique agricole et alimentaire de l’Europe est essentiellement restée orientée vers le pilotage de l’offre et s’est peu intéressée à l’orientation de la demande. Dans le contexte actuel d’accroissement du chômage et de la pauvreté, on doit imaginer en Europe une politique plus systématique d’aide alimentaire ciblée sur certaines catégories spécifiques (couches sociales en difficulté, restauration collective, scolaire notamment) et sur certains produits à forts enjeux nutritionnels (fruits et légumes, produits certifiés…). Ces soutiens vont dans le sens du programme nutrition-santé de lutte contre l'obésité et des objectifs du Grenelle de l'environnement (6% de SAU en agriculture biologique en 2012). Une partie des aides PAC pourraient ainsi soutenir la relance de la production tout en élargissant la demande en produits agricoles de qualité. Les associations et les collectivités locales pourraient ainsi être soutenues pour développer des relations commerciales contractuelles avec des groupements de producteurs s'engageant dans ces circuits régionaux ou nationaux en échange de prix stables et rémunérateurs.
4. Réformer les instruments budgétaires
Certains ajustements plus techniques de la PAC, que nous ne développerons pas ici, s’avèrent également nécessaires, pour mettre en oeuvre les principes et les modalités d’action évoqués. Ainsi l’annualité du budget de la PAC doit être partiellement remise en cause. Si l’un des objectifs essentiels de cette politique est de pallier les imperfections des marchés - parce que ces derniers sont structurellement instables et peuvent se retourner brutalement d’une année sur l’autre - il devient évident que les moyens financiers d’intervention doivent pouvoir s’ajuster dans le temps.
Des mécanismes de péréquation pluriannuelle et de report des économies et des dépenses ainsi que des mécanismes d’ajustement conjoncturel de la participation des Etats membres au financement de la PAC, doivent donc être imaginés, de manière à pouvoir ajuster dans le temps, les ressources aux besoins de financement.
Conclusion : Mettre la durabilité de l’agriculture au cœur de la PAC
• Une PAC qui combine des outils efficaces de régulation des marchés, de sécurisation des risques et d’organisation des producteurs.
• Une PAC performante en matière de production de biens agricoles et alimentaires et de services environnementaux et ruraux.
• Une PAC qui cherche à maintenir l’emploi agricole et les emplois induits agroalimentaires et ruraux dans tous les territoires.
• Une PAC qui encourage la production de valeur ajoutée et sa répartition équitable dans les filières et qui rémunère les biens publics et les services environnementaux joints.
• Une PAC qui soutient la consommation alimentaire des plus démunis et développe les enjeux nutritionnels dans la restauration collective notamment.
• Une PAC flexible et adaptable dans son budget en fonction des évolutions conjoncturelles.
• Une PAC qui ait les moyens financiers de ses ambitions.
1 http://www.academie-agriculture.fr/mediatheque/seances/2010/20100414communication2_integral.pdf |
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Pour une régulation
des marchés agricoles
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alimentaire mondiale | |
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