Pourquoi le G20 doit maintenir les stocks de régulation à l’ordre du jour

Le G20 agricole, qui s’est tenu en juin dernier à Paris, a contribué à faire de la lutte contre la volatilité des cours agricoles l’une des priorités de la communauté internationale en matière de sécurité alimentaire. Parmi les mesures envisagées pour limiter ses effets sur les populations les plus vulnérables, le G20 a proposé la mise en place de stocks alimentaires d’urgence, dont l’efficacité doit dans un premier temps être testée en Afrique de l’Ouest1. Si cette intiative constitue une avancée certaine, de nombreux experts estiment que le G20 devrait aller encore plus loin et envisager la mise en place de véritables stocks de régulation visant à stabiliser les marchés. C’est notamment ce que préconise le rapport d’Oxfam « Se préparer aux vaches maigres : Pourquoi le G20 doit maintenir les stocks de régulation à l’ordre du jour » dont nous publions ici quelques extraits2.

La rédaction de momagri

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Introduction

Les causes profondes de la crise des prix alimentaires et les instruments permettant de faire face à l'instabilité des prix des denrées alimentaires sont examinés attentivement par la communauté internationale depuis 2008. Mais, alors que l'on souligne unanimement les niveaux historiquement bas des réserves de céréales comme étant l’une des causes principales de la crise des prix alimentaires, les réserves alimentaires ont été largement absentes de l'agenda international – si ce n'est en rapport avec les interventions d'urgence. […]

Ce document d'information avance que les réserves alimentaires locales et nationales peuvent jouer un rôle essentiel dans la stabilisation des prix et vis-à-vis des politiques de sécurité alimentaire. Les réserves alimentaires ne sont plus à la mode depuis longtemps. Mais il est grand temps que nous nous rendions à nouveau à l'évidence. Les exemples de l'Indonésie, de Madagascar et du Burkina Faso montrent que si elles sont bien conçues, les réserves alimentaires nationales peuvent être efficaces. Certains pays du G20 et institutions internationales commencent à y réfléchir. […]

Le moment est venu de réévaluer le potentiel des réserves alimentaires dans le contexte de marchés agricoles plus intégrés, mais aussi plus volatiles et d'expérimenter des instruments novateurs et complémentaires, capables d'améliorer l'efficacité des réserves alimentaires, tout en remédiant aux défaillances du marché et en offrant des avantages et des incitatifs aux petits agriculteurs. […]

L’inconvénient de ne pas avoir de réserves alimentaires

Le maintien et l'exploitation d'une réserve alimentaire ont bien entendu un coût. Comme les institutions internationales l'ont souligné dans leur rapport au G20, l'approvisionnement intérieur, la mise en circulation des denrées alimentaires provenant des stocks de régulation et les programmes d'échanges commerciaux exigent des crédits budgétaires réguliers pour couvrir les pertes opérationnelles encourues dans le commerce national et international : de plus, les coûts d'exploitation des stocks de régulation sont importants3. Toutefois, les coûts humains, politiques et économiques liés au fait de ne pas avoir de réserve de nourriture sont encore plus élevés. […]

L'analyse de la crise des prix alimentaires de 2007-2008 révèle que les coûts d'exploitation d'une réserve alimentaire n’ont pas à être aussi élevés que l'on pourrait l'imaginer. Selon Justin Lin, Premier viceprésident et économiste en chef à la Banque mondiale, une différence relativement mince dans le niveau des stocks pourrait avoir fait toute la différence entre des réserves insuffisantes et des réserves adéquates. Comme il l'explique : « la différence entre les stocks mondiaux de fin d'année en 2004-2005 et en 2007-2008 n'était que de 60 millions de tonnes environ, soit quelque 2,7 % de la production mondiale » 4.

Fixer les règles

Les stocks de régulation sont souvent associés à des monopoles ou à des contrôles stricts sur le commerce, le marketing, la vente, voire même la production. Ils ont été accusés de décourager ou de porter atteinte aux activités privées dans les pays en développement. Les institutions internationales signalent également qu’une « mauvaise gestion rend les stocks de régulation inefficaces…». Il a été prouvé à plusieurs reprises que les mises sur le marché étaient effectuées trop tard pour influer sur les prix des aliments ou pour garantir la sécurité alimentaire. Des changements brusques et imprévisibles dans les opérations des stocks de régulation augmentent considérablement les risques du marché et découragent l'investissement privé.5

Si, dans le passé, les réserves alimentaires ont été mal gérées, ou qu'elles n'ont pas contribué à la sécurité alimentaire ou à la stabilité des prix dans de nombreux cas, cela ne signifie pas pour autant que les outils ne soient pas capables de stabiliser les prix. On pourrait plutôt plaider pour une meilleure mise en oeuvre des politiques et une meilleure gouvernance des réserves alimentaires afin d'éviter le favoritisme ou les retards préjudiciables entre les annonces gouvernementales et la mise en oeuvre effective des mesures.

L'adoption de méthodes « fondées sur des règles », par lesquelles les dirigeants s'engagent à agir en fonction de règles et de déclencheurs prédéfinis, pourrait réduire le niveau d'insécurité politique. L'amélioration de la gestion impliquerait également d'investir dans la formation et la recherche pour améliorer la capacité des organismes d'exécution à adapter les principaux paramètres, comme la taille des stocks nécessaires ou le niveau de la fourchette des prix intérieurs (en gardant à l'esprit les tendances internationales). Enfin, veiller à ce que les associations d'agriculteurs, le secteur privé et les organisations de la société civile aient la possibilité de participer activement à la gouvernance et à la gestion des stocks publics pourrait considérablement accroître la transparence et la redevabilité.

Les dirigeants du G20 craignent un éventuel retour à des politiques de réserves alimentaires, mais il faut garder à l'esprit que des alternatives à des politiques très interventionnistes existent. Oxfam estime que les gouvernements devraient conserver la capacité de réguler le marché pour atteindre leurs objectifs nationaux de sécurité alimentaire. Mais cela devrait être dans le cadre clair et transparent d'un engagement crédible à soutenir l'investissement en faveur du développement d'une agriculture paysanne durable, résiliente et productive. Les expériences passées montrent les avantages de l'intervention gouvernementale, quand elle se limite à éviter les défaillances du marché, à faire fonctionner les marchés plus efficacement, voire à créer des marchés quand ils n'existent pas - plutôt que de remplacer les activités privées par des activités publiques. Par exemple, de 1975 aux années 1990, les réserves alimentaires de l'Indonésie ont été performantes, en simplement contrôlant environ 10 % du marché du riz du pays. Le gouvernement a créé des institutions pour stimuler l'épargne et a encouragé l'investissement dans les infrastructures de transport et le marché, tout en maintenant une fourchette de prix (définissant les prix plancher et plafond) suffisamment large pour promouvoir les activités privées quand les marchés de capitaux étaient particulièrement faibles. […]

Recommandations

Les pays en développement devraient garder la capacité de développer et de réguler leurs marchés alimentaires intérieurs, et contribuer à leurs objectifs de sécurité alimentaire en atténuant l'instabilité des prix grâce aux stocks de régulation. Ils doivent pour cela :

• Fixer un cadre pérenne et transparent pour les interventions publiques dans les stocks de régulation, y compris en adoptant des règles claires avec des mécanismes de déclenchement tels que des fourchettes de prix ou des ratios stocks/utilisation;

• Encourager l'approvisionnement public auprès des petits exploitants à un prix suffisant, ainsi que des programmes de soutien ciblés, incluant l'accès au crédit, aux moyens de production et à des formations ;

• Développer de solides capacités institutionnelles pour actualiser régulièrement les paramètres fondamentaux (par exemple, le niveau de stocks nécessaire, la tendance des prix du marché, etc.) et pour s'adapter rapidement à une réalité en constante évolution ;

• Assurer une gouvernance efficace et responsable, avec la participation active des organisations paysannes, du secteur privé et des organisations de la société civile. A cette fin, un soutien spécifique doit être apporté aux petits exploitants et aux organisations de femmes afin qu'ils développent leurs capacités à s'engager de façon significative dans la gestion des réserves alimentaires aux niveaux local et national ;

• Développer les synergies et les complémentarités entre les réserves locales, nationales et régionales en vue de renforcer la sécurité alimentaire locale et d'améliorer le commerce régional.

Les membres du G20, les pays donateurs et les institutions internationales devraient :

• Fournir un appui technique et financier aux pays en développement en faveur de la création et la gestion de réserves alimentaires aux niveaux local, national et régional afin de limiter les hausses de prix ; et dans le cadre d'une stratégie plus large, afin d’améliorer la sécurité alimentaire nationale et ;

• Soutenir des méthodes et des instruments novateurs pour améliorer la gestion et l'efficacité des réserves alimentaires dans le contexte actuel de marchés alimentaires et agricoles intégrés.

1 Cf article momagri du 10 octobre 2011 « Des stocks alimentaires d'urgence en Afrique de l'Ouest » : http://momagri.fr/FR/regards-sur-l-actualite/Des-stocks-alimentaires-d-urgence-en-Afrique-de-l-Ouest_988.html
2 Pour lire la version intégrale du rapport : http://www.oxfam.org/fr/policy/se-preparer-aux-vaches-maigres
3 FAO, IFAD, IMF, OECD, UNCTAD, WFP, the World Bank, the WTO, IFPRI and the UN HLTF (2011) Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses. Policy Report to G20
4 J. Lin (2008) Prepared Remarks. Roundtable on 'Preparing for the next global food price crisis' organised at the Center for Global Development, The World Bank
5 Price Volatility in Food and Agricultural Markets