Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Christian Pèes,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
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Présentation de la consultation

Position Paper de Momagri sur le rapport de la Task Force sur les marchés agricoles



20 Février 2017

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Présenté comme un des rapports structurant la réflexion communautaire pour les prochaines évolutions de la PAC, le rapport de la Task Force sur les marchés agricoles mérite d’être analysé en profondeur alors que s’ouvre la consultation publique pour la future Politique Agricole Commune. Lancé en septembre 2015 par le Commissaire Hogan, le groupe de travail (task force) sur les marchés agricoles a en effet rendu son rapport en novembre dernier. Partant du constat que les agriculteurs subissent les conséquences de pouvoirs de négociation réduits au sein de la chaine alimentaire, le mandat donné par la Commission était de trouver des solutions en termes de transparence des marchés, d’une meilleure organisation des producteurs mais également de recours aux marchés à terme. Fruit d’une large consultation, le rapport structure les doléances exprimées par différents acteurs de la chaine de valeur alimentaire.

Nous développons ci-dessous, partie par partie, une analyse des appréciations et propositions que porte ce rapport.

1) De manière générale, il ressort pour Momagri que :

  • Le périmètre du mandat donné à la Task Force était trop étroit car l’on ne peut raisonner la gestion des risques indépendamment de la gestion des crises. Si les agriculteurs et les entreprises de la filière agro-alimentaire doivent adopter des stratégies de gestion des risques, la gestion des crises (et donc les moyens de les éviter) ne peut rester que du ressort des pouvoirs publics. Pour un agriculteur, le principal risque se porte très concrètement sur son niveau de revenu : traiter la gestion des risques en agriculture nécessite de parler des aides directes et donc de leur conversion en aides contracycliques.

  • Le rôle des pouvoirs publics dans la correction des différentes défaillances de marché étudiées dans le rapport n’est pas assez clairement défini. Les initiatives volontaires des acteurs privés ne seront pas suffisantes pour remédier aux problèmes de concentration excessive de l’aval de la chaine de valeur ainsi qu’au manque de transparence.

  • S’il est important que soit établi le constat des déséquilibres des pouvoirs de négociation, au préjudice le plus souvent de l’amont agricole, on ne peut que relever l’évidence : ce n’est pas vraiment une nouveauté ! Et cela a toujours été une des raisons de l’intervention publique. Compte tenu de la destruction de valeur dans les filières du fait des déséquilibres dans les rapports de force et à l’augmentation des coûts associés à l’instabilité des marchés agricoles, la Commission doit revoir de toute urgence son leitmotiv de « l’orientation par le marché » au regard de la réalité de leur fonctionnement. Momagri regrette en particulier que la proposition portée par le PPE d’obliger un double étiquetage pour les produits sous marque de distributeur (MDD) n’ait pas été reprise.

  • Le rapport passe véritablement à côté du sujet de l’emploi de l’article 222 en ne traitant pas des conséquences de la mise en place de l’aide à la réduction de la production laitière. La mesure a pourtant été annoncée et mise en place pendant la période d’activité de la Task Force. Rappelant que cet article appelé « cartel de crise », Momagri dénonce la stratégie de déresponsabilisation de la Commission européenne : on ne peut, à la fois, prôner le jeu de la concurrence et en appeler à la constitution de cartels pour venir à bout des crises.

  • Le règlement OCM unique est un véritable capharnaüm consécutif de la juxtaposition des règles propres à chaque production. S’il est important de clarifier la primauté de la PAC par rapport au droit de la concurrence, il est également indispensable d’harmoniser les principes de l’organisation économique, de manière transversale, quelle que soit la filière.

  • Le rapport reprend les propositions de recours aux « instruments financiers » promue par la Commission et le Plan Juncker : attention aux « pousses au crime » ! Alors que la crise actuelle s’explique en premier lieu par un contexte mondial de surproduction, il est pour le moins absurde de vouloir stimuler l’investissement et donc le surendettement. Prétendre faciliter le financement des appels de marge sur les marchés à terme par ces « instruments financiers » est également un « pousse au crime », en opposition frontale avec le cadre prudentiel qui veut que toute prise de risque soit couverte par un collatéral suffisant.
2) Analyse des principales appréciations et propositions de la Task Force

a) Améliorer la transparence

Les caractéristiques réelles des marchés agricoles les éloignent de l’épure des marchés parfaits qui présument la transparence totale et l’accès pour tous à toute l’information. Le rapport indique que les marchés à l’aval des filières sont particulièrement opaques, contrairement à ceux en amont pour lesquels les coûts de production des producteurs sont connus. Cette situation est considérée comme préjudiciable à l’ensemble des acteurs car elle peut conduire à des erreurs d’anticipation. L’observatoire des prix et des marges mis en place en France en 2010 sous l’impulsion de Bruno Lemaire est mis en avant. Il est également fait référence à un dispositif américain introduit en 1999 pour rendre obligatoire la communication des prix, par voie électronique, d’un bout à l’autre de la chaine alimentaire pour la plupart des productions animales. La principale recommandation du groupe de travail porte justement sur la mise en place de dispositifs de ce type en Europe.

Pour Momagri :
  • Cette proposition est de bon sens, tant l’information sur les marchés a les caractéristiques d’un bien public : tout le monde souhaite en profiter mais personne isolément n’a intérêt à donner ses informations.
  • Il est indispensable de remettre à niveau le système statistique de suivi de marchés, dont la performance s’est dégradée à mesure que l’intervention publique à reculer dans les anciens Etats membres ou a à peine été introduit chez les derniers entrants. Il n’y a en effet plus besoin de thermomètre pour le médecin qui ne veut plus soigner !
  • Il convient de profiter des nouvelles technologies de l’information et de la communication qui permettent de construire et de diffuser à moindre coût cette information tout en respectant l’anonymat des parties. Il faut enfin rappeler qu’une part importante des cotations est encore aujourd’hui effectuée à partir des dires des négociants.

b) Outils de gestion de risques

Les outils de gestion de risques désignent l’ensemble des dispositifs à disposition des agriculteurs pour limiter leur exposition aux différents risques de production et de marché. Cela inclut également les mesures fiscales, relevant des Etats-membres, qui peuvent permettre de lisser les prélèvements afin de réduire les conséquences de la volatilité des cours sur les résultats des exploitations. Le rapport rappelle bien la principale limite au développement des assurances contre les risques climatiques : « les systèmes d’assurances sont les plus adaptés pour aborder les risques relatifs au climat dans une approche ex ante. A l’inverse, le risque systémique (c’est-à-dire de marché) augmente la probabilité d’indemnités très substantielles et ainsi réduit l’attractivité pour les compagnies d’assurance d’investir dans ce type de portefeuilles d’actifs ». Pour les assurances climatiques, le rapport, en cohérence avec les discussions sur le règlement Omnibus en cours de négociation, appelle à réviser les seuils de franchise et de déclenchement à la baisse. Face au constat du faible développement des fonds mutuels économiques introduit par la dernière réforme de la PAC, le rapport propose que ce type de fonds puisse être géré par des organisations propres à un secteur
1 (c’est-à-dire une organisation regroupant les producteurs d’un même produit). Et surtout que les règles de fonctionnement de ces fonds soient basées non pas sur les niveaux de revenu réel des exploitations mais sur des indices. Enfin, tout en appelant à prendre en considération l’hétérogénéité des risques, la diversité des agricultures européennes et les initiatives déjà existantes au niveau des Etats-membres, les membres de la Task Force appellent à faire évoluer la PAC vers une politique stratégique et intégrée de gestion des risques.

Pour Momagri :
  • Le rapport rappelle à juste titre les limites de l’assurabilité s’agissant du risque prix.
  • Appeler à faire évoluer la PAC dans le sens d’une politique intégrée de gestion des risques va dans le bon sens mais n’est pas suffisant car il est toujours plus couteux de ne faire que gérer des crises plutôt que de chercher à y remédier voire à les éviter. De la sorte Momagri plaide pour une politique intégrée de prévention et de gestion des risques et des crises. Transformer les aides découplées actuelles en aides contracycliques constituerait la pierre angulaire de cette politique réformée où la complémentarité entre assurances, aides contracycliques et mesures d’équilibrage des marchés offrirait de réelles perspectives en matière de stabilisation des revenus et de gestion des crises, avec une véritable valeur ajoutée communautaire et une gestion vertueuse des fonds publics.
  • En revanche le sujet des fonds mutuels économiques nous parait nettement moins porteur, même si la réflexion sur ce type d’outils doit être conduite. Certes, permettre des fonds par secteur/produit semble aller de soi. De plus, plaider pour que le déclenchement des fonds repose sur des indices (prix, marge brute théorique, etc.) et non sur le revenu réel des exploitations est pertinent compte tenu des délais nécessaires pour établir la comptabilité d’une exploitation et de la diversité des entreprises agricoles, souvent diversifiées, sans compter les effets pervers liés aux jeux des écritures comptables. Pour autant, dès lors que de l’argent public abondera les fonds mutuels, les pouvoirs publics auront à avoir un regard sur les seuils de déclenchement sur indices afin d’éviter de possibles dérapages budgétaires consécutifs de seuils calibrés pour faire « cracher les fonds ». Ainsi la Commission ou les Etats-Membres auront à encadrer le fonctionnement des fonds en définissant des prix et des marges de référence par produit, comme un système d’aides contracycliques. Mais le parallèle ne tient pas pour les règles d’abondement des fonds en période de prix élevés. Sur ce dernier point, il convient de ne pas présumer de la capacité d’organisations de producteurs ou d’interprofessions à gérer ce sujet sans risquer d’imploser. On voit déjà la difficulté à améliorer ou simplement à maintenir des structures collectives pour assurer la commercialisation de la production ou simplement le dialogue au sein des filières. Leur faire supporter aussi la gestion de fonds dont il faudra s’accorder en période de prix élevé pour faire cotiser les agriculteurs présuppose une discipline collective inatteignable sans le pouvoir de coercition des pouvoirs publics.
  • Enfin, l’autre intérêt de la discussion sur les fonds mutuels est la remise en cause de la stabilité budgétaire annuelle sur le premier pilier de la PAC, car celle-ci est également nécessaire dans le cas d’un cofinancement public proportionnel aux montants épargnés par les agriculteurs, montants qui sont par définition variables en fonction de la conjoncture. En bref, pour Momagri, le débat sur les fonds mutuels économiques amènera à la conclusion qu’un système d’aides contracycliques est bien plus pertinent.

c) Marchés à terme

Les marchés à terme constituent, dans les filières où ils sont suffisamment développés, un outil important pour gérer la volatilité des prix et assurer la transparence dans la formation des prix. Le rapport indique à juste titre que « alors que les marchés à terme protègent les participants au marché des impacts de la volatilité des prix de court-terme, ils sont moins efficaces pour couvrir contre des périodes prolongées de prix bas. » Etant une référence qui s’impose à tous, les marchés à terme permettent « de renforcer la position de négociation des agriculteurs vis-à-vis des opérateurs plus importants et mieux informés qu’eux ». Les coopératives constituent d’ailleurs l’accès privilégié, direct ou indirect, aux marchés à terme pour les agriculteurs. Enfin, les membres de la Task Force mettent en avant que l’application des directives Barnier (EMIR, Mifid2 et MAD) permettra la migration des activités de gré-à-gré (OTC, over-the-counter) vers les plateformes régulées ce qui augmentera d’autant la liquidité sur les marchés à terme.

Pour Momagri :
  • Les règles de transparence et de contrôle du risque de contrepartie, en application des directives Barnier, font des marchés à terme des outils intéressants dès lors que l’on n’attend pas d’eux, comme certains, qu’ils stabilisent les prix.
  • Aujourd’hui les marchés à terme existent surtout pour les céréales, les oléagineux et le sucre. Permettre leur développement pour d’autres productions nécessite surtout d’accroitre la transparence voire d’organiser une certaine centralisation des échanges physiques. Cela supposerait une volonté politique qui semble manqué à ce stade, car elle impliquerait de s’attaquer à la structuration actuelle de certaines filières où l’opacité et le gré-à-gré bénéficient à quelques acteurs dominants.
  • La proposition de financer les appels de marge par de l’argent public et les « instruments financiers » n’est pas sérieuse. Il faut en effet rappeler que les appels de marge deviennent des pertes à l’expiration d’un contrat à terme. Faciliter leur financement par de l’argent public contribuerait à contourner les règles prudentielles de base qui veulent qu’un opérateur soit autorisé à prendre des risques à hauteur des garanties qu’il a par ailleurs. Cette proposition « pousse-au-crime » a au moins le mérite de rappeler que la gestion de la volatilité a un coût pour les filières.

d) Pratiques commerciales déloyales

« Retard de paiement, transfert des risques commerciaux sur l’autre partie, modification de contrat unilatérale et rétroactive, dénonciation abusive de contrat », les types de pratiques commerciales déloyales sont nombreuses et conduisent à des « sources d’inefficacité et affectent négativement des opérateurs qui seraient sans cela viables commercialement ». Pour autant, les rapporteurs se disent « sans illusion sur le fait qu’une législation sera la panacée pour remédier aux déséquilibres de pouvoirs de marché ». Les exemples espagnols et britanniques d’autorités indépendantes chargées d’investiguer en lieu et place des victimes qui tiennent à leur discrétion pour éviter toutes représailles (fear factor) sont mis en avant.

Pour Momagri :
  • Cette partie du rapport parait très en retrait au regard des problèmes causés aux filières agro-alimentaires par la concentration oligopsonique de la distribution en Europe. Il existe un droit des sous-traitants appliqués dans d’autres secteurs qui devrait constituer une base de discussion plus élevée que la « food chain supply initiative » proposée actuellement par la Commission.
  • Les propositions du PPE d’imposer le double étiquetage sur les produits MDD (marque de distributeur) n’ont malheureusement pas été reprises2.
  • Baser une politique agricole et alimentaire sur le principe de la concurrence et de « l’orientation par le marché » tout en restant dans la pusillanimité vis-à-vis d’un quasi monopole risque de ne pas être tenable à long terme.
  • Enfin, faut-il rappeler que les mesures de gestion de marché savamment détricotées depuis deux décennies avaient aussi comme effet de limiter les conséquences de la forte concentration de l’aval ? En arriver à espérer du libre choix du consommateur de payer plus cher des produits pour lesquels il sera assuré que l’agriculteur soit rémunéré à un prix décent (cf. les initiatives louables « faire lait » ou « c’est qui le patron ») constitue surement l’un des symboles les plus lourds de la faillite des responsables de la politique agricole et alimentaire de l’UE.

e) ‘Contractualisation’

« Le terme ‘contractualisation’ est rarement ou jamais utilisé en anglais [...] ». Ainsi commence ce court chapitre qui témoigne surtout de l’enlisement des débats français sur la question de l’organisation des filières. La notion de partage de valeur (value sharing) y est mise en avant en prenant exemple sur un mode de fixation du prix du raisin à partir du prix de la bouteille de vin aux Etats-Unis. N’y aurait-il pas d’autres exemples du même ordre en Europe ? Des exemples, comme celui de Glanbia qui propose à ses producteurs laitiers différentes formules de fixation des prix, sont mises en avant pour montrer l’intérêt des contrats. Pour autant, on n’insiste pas vraiment sur le fait que ces exemples relèvent pour l’essentiel de cas où ce sont des coopératives qui proposent à leurs adhérents différents modes de fixation de prix leur offrant ainsi une plus grande visibilité. Alors que dans le même temps, on souhaiterait que ce type de pratiques soit adopté par des organisations de producteurs sans pouvoir de négociation et des entreprises qui, n’étant pas des coopératives, n’ont aucun intérêt à faire de même.

Pour Momagri :
  • Il convient de rappeler que la bonne gouvernance des coopératives est un enjeu au quotidien pour les dirigeants des coopératives qui ne peuvent penser la pérennité de leur entreprise sans considération pour l’implication de l’ensemble des adhérents. Au vue de l’importance des coopératives dans les filières animales chez la plupart des Etats membres, l’exception française de la ‘contractualisation’ doit être dépassée : un contrat n’a jamais à lui seul permis de rééquilibrer une relation commerciale.
  • Le paquet lait a, en grande partie, clarifié le cadre juridique des interprofessions fromagères basées sur des appellations d’origine contrôlée. Ce mode d’organisation à l’œuvre pour le Comté ou le Roquefort mais aussi ailleurs qu’en France n’a plus à faire preuve de son efficacité notamment s’agissant du partage équitable de la valeur ajoutée. Les doutes persistants sur l’euro-compatibilité de tels schémas d’organisation pour d’autres filières doivent être levés par une réponse règlementaire adéquate.

f) La PAC et le droit de la concurrence

« Les agriculteurs peuvent utiliser des actions collectives et des coopérations horizontales pour atteindre des objectifs communs relatifs à leur activité agricole. » Ces actions collectives peuvent passer par une planification de la production. Cette partie du rapport traduit le sentiment de traumatisme ressenti après plusieurs interventions des autorités de la concurrence notamment dans le cas français de l’endive. Même si de nombreuses latitudes sont déjà offertes aux agriculteurs pour s’organiser, et que la PAC finance via le second pilier la constitution d’organisations de producteurs, un besoin de clarification dans la rédaction de l’OCM unique est nécessaire. Elle devrait permettre « la primauté des objectifs de la PAC sur ceux de la politique de concurrence ». Les rapporteurs proposent en outre de se baser sur l’article 222 de l’OCM (appelé article ‘cartel de crise’), qui permet des actions collectives temporaires entre organisations de producteurs mais également verticalement (avec d’autres acteurs de l’aval) notamment pour planifier la production en cas de crise. Ils souhaitent même aller plus loin en incluant une règle d’extension qui rendrait applicable la décision à l’ensemble des producteurs, y compris ceux qui ne participent pas aux OP. Pour les rapporteurs il s’agirait également de ne pas limiter ce type d’entente au seul cas « de dernier ressort », c’est-à-dire de crise grave.

Pour Momagri :
  • Il semble effectivement important de procéder à cette clarification pour lever les doutes sur les contradictions entre la PAC et le droit de la concurrence. Cela parait d’autant plus important que l’on perçoit un décalage entre les réactions des autorités nationales et l’autorité européenne de la concurrence.
  • Pour autant, les possibilités d’action collective permettant une meilleure organisation des agriculteurs sont déjà grandes, et la crainte du gendarme de la concurrence est aussi fortement fantasmée au sein de certaines filières agricoles ce qui conduit parfois à des positions irrationnelles sur la pseudo « non euro-compatibilité » de certaines formes d’organisation.
  • L’OCM unique est un véritable capharnaüm sur ce sujet, sa réécriture devrait être engagée pour donner une véritable cohérence à la PAC sur le sujet de l’organisation économique quelle que soit la filière.
  • Même si ses travaux étaient déjà bien avancés quand ces mesures ont été mises en œuvre, la Task Force est passée à côté du sujet de l’aide à la réduction de la production laitière mise en place au cours du dernier trimestre 2016. Si l’article 222 a longtemps fait figure de solution en dernier ressort pour gérer la crise laitière, les conséquences de la mise en œuvre de l’aide à la réduction de la production laitière doivent être tirées. Ouvert en avril 2016 par l’article 222, la possibilité pour les OP, interprofessions et coopératives d’agir pour planifier la production n’a pas fonctionnée, ce qui a conduit la Commission en juillet 2016 à mettre sur la table l’aide de 14 centimes par litre de lait non produit. Il est illusoire de croire que l’ensemble des opérateurs peuvent s’entendre d’eux- mêmes pour rééquilibrer un marché en période de crise. Il ne suffit pas d’arrêter de leur interdire de s’entendre en cartel... pour qu’ils le fassent, c’est une vue de l’esprit que d’attendre de tels comportements. La question du rôle des pouvoirs publics et donc de la Commission à minima dans la détermination de ce qu’est la crise, mais surtout dans la coordination et le calibrage des mesures de sortie de crise est indispensable.

g) Accès à la finance

Afin d’améliorer l’accès au financement pour le secteur agricole, le rapport promeut la mobilisation d’argent public pour encourager l’accès aux « instruments financiers » définis ici comme « les prises de participation, les prêts, les garanties et autres instruments de partage du risque ». Il est précisé qu’il s’agit de financer des projets viables capables de « générer assez de revenu et d’épargne pour permettre le remboursement du soutien reçu ». L’objectif est « de stimuler l’accès à la finance pour des bénéficiaires qui ont des difficultés à trouver des financements pour leurs investissements ». La raison en serait que « l’agriculture continue d’être considérée comme risquée par le monde du financement [...] à cause des particularités de l’agriculture et d’un manque de connaissance par les institutions financières non spécialisées ». Les rapporteurs proposent ainsi d’utiliser « l’argent de la PAC » pour soutenir la mise en place « d’instruments financiers » de façon à ce qu’ils intègrent « la boite à outils de la PAC » pour financer « la gestion de la volatilité des prix » et « l’achat par les jeunes agriculteurs de terres productives »).

Pour Momagri :
  • Il est pour le moins hasardeux que de telles propositions de déclinaison du Plan Juncker ne s’appuient sur aucune analyse de besoins. Les taux d’intérêts sont historiquement bas et les banques sont soutenues par les politiques monétaires ‘non conventionnelles’ menées par la BCE depuis plusieurs années. N’y aurait-il pas d’autres leviers que de subventionner les banques avec « l’argent de la PAC » ?
  • Si des carences existent dans l’Est de l’Europe, le secteur agricole européen a pu s’appuyer depuis la création de la PAC sur des banques proches du monde agricole, au statut longtemps public ou semi-public. Mettre en avant la méconnaissance par le secteur financier des particularités agricoles n’est pas un argument recevable.
  • Les difficultés rencontrées par de nombreuses filières s’expliquent par une crise de surproduction au niveau mondial. Incitée notamment pour des raisons d’optimisation fiscale à sur-investir dans la récente période de vaches grasses, l’agriculture française et européenne souffre davantage du poids et des coûts de son sur-endettement que d’un problème d’accès au financement pour se développer. Aider au refinancement des dettes par les financements de la PAC est également un « pousse-au-crime ».
  • Le succès de la première PAC d’avant 1992 s’explique par la stabilité qui a été donné aux agriculteurs leur permettant de se moderniser et d’investir pour accroitre leur productivité ce qui a finalement bénéficié aux consommateurs par la baisse des prix de l’alimentation. Le niveau de risque des activités agricoles augmente indéniablement par le double mouvement du démantèlement des outils de gestion de marché et de l’incapacité à construire jusque-là un système cohérent et efficace de prévention et gestion des risques et des crises. Si la Commission européenne veut réellement accroitre l’accès au crédit, elle doit le faire en sécurisant davantage l’environnement économique des agriculteurs et non en subventionnant les banques encore un peu plus.

1 Proposition que nous faisions en mars 2016 :
http://www.momagri.org/FR/articles/Rapport-pour-le-Parlement-europeen-sur-les-outils-de-gestion-de-risque-(...)

2 Voir la note de Momagri
http://www.momagri.org/FR/regards-sur-l-actualite/Crise-agricole-les-Allemands-s-en-melent-(...).html



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Paris, le samedi 23 septembre 2017