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Mieux mesurer la performance pour adapter les politiques économiques
Par les Prs. Joseph E. Stiglitz, Amartya Sen et Jean-Paul Fitoussi
Commission sur la mesure des performances et du progrès social
Après plusieurs mois de réflexion, les membres de la Commission sur la mesure des performances et du progrès social ont rendu leurs recommandations le 14 septembre dernier1. La Commission Stiglitz, du nom de son président, le prix Nobel d’économie Joseph E. Stiglitz, avait en effet été chargée par le président de la République française Nicolas Sarkozy de repenser l’outil statistique actuel de mesure de la performance économique, que le poids prépondérant du produit intérieur brut (PIB) induisait souvent en erreur.
Comme le soulignait le professeur Joseph Stiglitz dans un article récent publié par Project Syndicate2, « dans un monde axé sur la performance, les chiffres ont pris une importance accrue : ce que l’on mesure affecte nos actions ». D’où la nécessité de s’assurer que l’appareil statistique rende bien compte de la réalité.
Le mérite de la crise financière a été de remettre en cause la plupart des postulats sur lesquels reposaient le système économique actuel. « La crise ne nous rend pas seulement libres d’imaginer d’autres modèles, un autre monde. Elle nous y oblige », a ainsi affirmé le président de la République devant un parterre d’économistes et experts internationaux réunis à la Sorbonne à l’occasion de la remise du rapport.
Espérons que cette remise en cause s’applique également au monde agricole, qui plus que tout autre, est entaché par des erreurs d’appréciation majeures largement imputables aux modèles traditionnels (Banque mondiale, FAPRI, OCDE), ceux-là mêmes qui ont guidé les politiques de libéralisation des 20 dernières années, sans s’apercevoir des torts qu’elles causaient3. Par ailleurs, il n’existe aujourd’hui dans le domaine agricole ni procédures, ni indicateurs qui fournissent une information assez précise, fréquente et démonstrative sur les différents marchés et politiques pratiquées, contrairement à d’autres secteurs comme la finance, l’environnement ou l’éthique.
Est-ce pour cela que les politiques mises en œuvre dans le domaine agricole sont largement inadaptées ? Les quelques éléments du rapport Stiglitz, dont nous vous proposons ci-dessous la lecture, ainsi que les recommandations qu’il a formulées, permettent de le penser ; en tout cas, une chose est sûre : le monde agricole a plus que jamais besoin d’une « boussole », qui indique le cap à suivre. C’est la tâche à laquelle momagri se propose de contribuer, en créant un agence de notation spécialisée dans les domaines de l’agriculture et de l’alimentation, afin de réduire l’asymétrie d’information sur les marchés internationaux, d’anticiper les défaillances des marchés agricoles et d’améliorer les politiques suivies dans le domaine agricole4.
PFM
Extraits de la Synthèse du Rapport de la Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social
Pourquoi ce rapport ? 1. En février 2008, M. Nicolas Sarkozy, Président de la République française, insatisfait de l’état actuel des informations statistiques sur l’économie et la société, a demandé à MM. Joseph Stiglitz (Président de la Commission), Amartya Sen (conseiller) et Jean- Paul Fitoussi (coordinateur) de mettre en place une commission qui a pris le nom de Commission pour la Mesure des Performances Economiques et du Progrès Social (CMPEPS). Celle-ci a reçu pour mission de déterminer les limites du PIB en tant qu’indicateur des performances économiques et du progrès social, de réexaminer les problèmes relatifs à sa mesure, d’identifier les informations complémentaires qui pourraient être nécessaires pour aboutir à des indicateurs du progrès social plus pertinents, d’évaluer la faisabilité de nouveaux instruments de mesure et de débattre de la présentation appropriée des informations statistiques.
2. Les indicateurs statistiques sont en effet importants pour concevoir et évaluer les politiques visant à assurer le progrès des sociétés, ainsi que pour évaluer le fonctionnement des marchés et influer sur celui-ci. Leur rôle s’est accru de manière significative au cours des vingt dernières années sous l’effet du niveau plus élevé d’éducation de la population, de la complexité accrue des économies modernes et de la large diffusion des technologies de l’information. Au sein de la « société de l’information », l’accès aux données, notamment statistiques, est devenu beaucoup plus facile. Un nombre croissant de personnes consultent des statistiques afin d’être mieux informées ou de prendre des décisions. Pour répondre à cette demande croissante d’information, l’offre de statistiques a, elle aussi considérablement augmenté, et couvre aujourd’hui de nouveaux domaines et des phénomènes nouveaux.
3. Ce que l’on mesure a une incidence sur ce que l’on fait ; or, si les mesures sont défectueuses, les décisions peuvent être inadaptées. Le choix entre accroître le PIB et protéger l’environnement peut se révéler être un faux choix dès lors que la dégradation de l’environnement est prise en compte de manière appropriée dans nos mesures des performances économiques. De même, on sélectionne fréquemment les bonnes politiques à conduire sur le critère de leur effet positif sur la croissance de l’économie ; or, si nos mesures des performances sont faussées, il peut en aller de même des conclusions de politique économique que nous en tirons.
4. Il semble souvent exister un écart prononcé entre, d’une part, les mesures habituelles des grandes variables socio-économiques comme la croissance, l’inflation, le chômage, etc., et, d’autre part, les perceptions largement répandues de ces réalités. Les mesures usuelles peuvent, par exemple, laisser à entendre que l’inflation est moindre ou la croissance plus forte que ne le ressentent les individus ; cet écart est si important et si répandu qu’il ne peut s’expliquer uniquement en se référant à l’illusion monétaire ou à la psychologie humaine. Ce phénomène a, dans certains pays, sapé la confiance à l’égard des statistiques officielles (en France et en Grande-Bretagne, par exemple, un tiers des citoyens à peine fait confiance aux chiffres officiels, et ces pays ne sont pas des exceptions) et a une incidence manifeste sur les modalités du débat public sur l’état de l’économie et les politiques à conduire.
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6. De fait, l’adéquation des instruments actuels de mesure des performances économiques, notamment de ceux qui reposent uniquement sur le PIB, pose problème depuis longtemps. Ces préoccupations sont encore plus prononcées pour ce qui est de la pertinence de ces données en tant qu’outils de mesure du bien-être sociétal. Le fait de privilégier l’accroissement du nombre de biens de consommation inertes (mesuré par exemple, par celui du PNB ou du PIB, qui ont fait l’objet d’un nombre considérable d’études du progrès économique) ne pourrait en dernière analyse se justifier — si tant est qu’il le puisse — que par ce que ces biens apportent à la vie des êtres humains, sur laquelle ils peuvent influer directement ou indirectement. Par ailleurs, il a été établi de longue date que le PIB était un outil inadapté pour évaluer le bien-être dans le temps, en particulier dans ses dimensions économique, environnementale et sociale, dont certains aspects sont fréquemment désignés par le terme de soutenabilité.
Quelle est l’importance de ce rapport?
7. Entre le moment où la Commission a engagé ses travaux et celui de l’achèvement de son rapport, le contexte économique a radicalement changé. Nous traversons à présent l’une des pires crises financières, économiques et sociales de l’après-guerre. Les réformes des instruments de mesure recommandées par la Commission seraient des plus souhaitables même en l’absence de cette crise. Cependant, certains membres de la Commission pensent que cette dernière leur confère une urgence accrue. Ils estiment que l’une des raisons pour lesquelles cette crise a pris de nombreuses personnes au dépourvu tient au fait que notre système de mesure a fait défaut et/ou que les acteurs des marchés et les responsables publics ne s’étaient pas attachés aux bons indicateurs statistiques. À leurs yeux, ni la comptabilité privée ni la comptabilité publique n’ont été en mesure de jouer un rôle d’alerte précoce : ils n’ont pu nous avertir à temps de ce que les performances apparemment brillantes de l’économie mondiale en termes de croissance entre 2004 et 2007 pouvaient être obtenues au détriment de la croissance à venir. Il est clair, également, que ces performances tenaient en partie à un « mirage », à des profits reposant sur des prix dont la hausse était due à une bulle spéculative. Sans doute serait-ce aller trop loin qu’espérer que si nous avions disposé d’un meilleur système statistique, les gouvernements auraient pu prendre assez tôt des mesures afin d’éviter, ou tout au moins d’atténuer, les désordres actuels. Il se peut toutefois que si l’on avait été plus conscient des limites des mesures classiques comme le PIB, l’euphorie liée aux performances économiques des années d’avant la crise aurait été moindre, et que des outils de mesure intégrant des évaluations de la soutenabilité (endettement privé croissant, par exemple) nous auraient donné une vision plus prudente de ces performances. Cela dit, beaucoup de pays manquent d’un ensemble complet et à jour de comptes de patrimoine — de « bilans » de l’économie — susceptibles de fournir un tableau global de l’actif et du passif des grands acteurs économiques.
8. Nous sommes également confrontés à l’imminence d’une crise environnementale, tout particulièrement du fait du réchauffement planétaire. Les prix du marché sont faussés pas le fait qu’aucune taxe n’est imposée aux émissions de carbone et les mesures classiques du revenu national ne tiennent aucun compte du coût de ces émissions. Il est clair que des mesures des performances économiques qui tiendraient compte de ces coûts environnementaux seraient sensiblement différentes des mesures habituelles.
9. Si les points de vue exprimés dans les deux paragraphes précédents ne sont pas nécessairement partagés par tous les membres de la Commission, ceux-ci sont toutefois unanimement convaincus que la crise actuelle nous apporte une leçon très importante : ceux qui s’efforcent de guider nos économies et nos sociétés sont dans la même situation que celle de pilotes qui chercheraient à maintenir un cap sans avoir de boussole fiable. Les décisions qu’ils prennent (et que nous prenons nous aussi à titre individuel) dépendent de ce que nous mesurons, de la qualité de nos mesures et de leur plus ou moins bonne compréhension. Lorsque les instruments de mesure sur lesquels repose l’action sont mal conçus ou mal compris, nous sommes quasiment aveugles. A plusieurs égards, il nous en faut de meilleurs. La recherche ayant heureusement permis depuis quelques années de les perfectionner, il est donc temps d’intégrer certaines de ces avancées à nos systèmes de mesure. Il existe également un consensus parmi les membres de la Commission quant à l’idée que de meilleurs outils de mesure pourront nous permettre de mieux diriger nos économies, tant à travers les crises que pour en sortir. Bon nombre des indicateurs préconisés par le rapport pourraient servir cette fin.
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Recommandation n°1 : Dans le cadre de l’évaluation du bien-être matériel, se référer aux revenus et à la consommation plutôt qu’à la production.
Recommandation n°2 : Mettre l’accent sur la perspective des ménages.
Recommandation n°3 : Prendre en compte le patrimoine en même temps que les revenus et la consommation.
Recommandation n°4 : Accorder davantage d’importance à la répartition des revenus, de la consommation et des richesses.
Recommandation n°5 : Élargir les indicateurs de revenus aux activités non marchandes.
Recommandation n°6 : La qualité de la vie dépend des conditions objectives dans lesquelles se trouvent les personnes et de leur « capabilités » (capacités dynamiques). Il conviendrait d’améliorer les mesures chiffrées de la santé, de l’éducation, des activités personnelles et des conditions environnementales. En outre, un effort particulier devra porter sur la conception et l’application d’outils solides et fiables de mesure des relations sociales, de la participation à la vie politique et de l’insécurité, ensemble d’éléments dont on peut montrer qu’il constitue un bon prédicteur de la satisfaction que les gens tirent de leur vie.
Recommandation n°7 : Les indicateurs de la qualité de la vie devraient, dans toutes les dimensions qu’ils recouvrent, fournir une évaluation exhaustive et globale des inégalités.
Recommandation n°8 : Des enquêtes devront être conçues pour évaluer les liens entre les différents aspects de la qualité de la vie de chacun, et les informations obtenues devront être utilisées lors de la définition de politiques dans différents domaines.
Recommandation n°9 : Les instituts de statistiques devraient fournir les informations nécessaires pour agréger les différentes dimensions de la qualité de la vie, et permettre ainsi la construction de différents indices.
Recommandation n°10 : Les mesures du bien-être, tant objectif que subjectif, fournissent des informations essentielles sur la qualité de la vie. Les instituts de statistiques devraient intégrer à leurs enquêtes des questions visant à connaître l’évaluation que chacun fait de sa vie, de ses expériences et priorités.
Recommandation n°11 : L’évaluation de la soutenabilité nécessite un ensemble d’indicateurs bien défini. Les composantes de ce tableau de bord devront avoir pour trait distinctif de pouvoir être interprétées comme des variations de certains « stocks » sous-jacents. Un indice monétaire de soutenabilité a sa place dans un tel tableau de bord ; toutefois, en l’état actuel des connaissances, il devrait demeurer principalement axé sur les aspects économiques de la soutenabilité.
Recommandation n°12 : Les aspects environnementaux de la soutenabilité méritent un suivi séparé reposant sur une batterie d’indicateurs physiques sélectionnés avec soin. Il est nécessaire, en particulier, que l’un d’eux indique clairement dans quelle mesure nous approchons de niveaux dangereux d’atteinte à l’environnement (du fait, par exemple, du changement climatique ou de l’épuisement des ressources halieutiques).
1 Le rapport est disponible à l’adresse suivante : http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/fr/index.htm
2 « Les fétichistes du PIB », Project Syndicate, http://www.project-syndicate.org/commentary/stiglitz116/French
3 Il est aujourd’hui de plus en plus admis que les modèles standards actuellement utilisés par les institutions internationales pour justifier leurs politiques de libéralisation sont incomplets et simplificateurs, et que l’emploi qui en est fait a conduit à des conclusions totalement erronées. Cf. Momagri, « Le modèle momagri », 02/10/2006, qui démontre les imperfections des modèles. http://www.momagri.org/FR/Le-modele-momagri/Le-modele-momagri-_91.html
4 Cf. « Pourquoi est-il urgent de créer une agence de notation dans le domaine agricole ? », 05/01/2009 http://www.momagri.org/FR/Agence-NRA/Pourquoi-est-il-urgent-de-creer-une-agence-de-notation-dans-le-domaine-agricole-_415.html | |
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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