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Les réserves alimentaires en pratique
Par Kristin Sampson,
Institute for Agriculture and Trade Policy
Alors que la faim reste une réelle menace dans de nombreuses régions du monde et que l’on assiste à un retour de la volatilité des prix agricoles, l’instauration de mécanismes de régulation des marchés agricoles fait l’objet d’une attention renouvelée dans les enceintes internationales.
C’est ainsi qu’il apparaît désormais clairement que l’une des spécificités des marchés agricoles est que les produits agricoles sont échangés sur des bourses physiques et servent de sous-jacents sur les marchés à terme. Les mécanismes de régulation doivent donc concerner, à la fois les marchés à terme (bourses standard et marchés de gré à gré) et les marchés physiques.
Pour ces derniers, le recours à des politiques de stockage est de plus en plus mis en avant. Même si dans les années 1980 et 1990 elles avaient encouragé la surproduction et la chute des prix, la période récente a, a contrario, montré les dangers de vouloir appliquer le « O stocks » à l’Agriculture. L’intérêt des propositions aujourd’hui avancées adoptent une posture intermédiaire, résolument pragmatique, et non teintée des courants idéologiques traditionnels (protectionniste ou néolibéral). En témoigne la position de l’Institute for Agriculture and Trade Policy, qui milite pour l’instauration d’une politique de stockage verticalement intégrée, par des mesures différenciées aux niveaux local, national, et international.
Momagri®, qui étudie en ce moment les modalités concrètes d’application d’une politique de stockage dans le cadre de ses principes de régulation des marchés agricoles, vous recommande ainsi la lecture de cette analyse, en soulignant que pour optimiser l’efficacité d’une politique de stockage et éviter de retomber dans les travers passés, trois conditions doivent être remplies :
- L’émergence d’une gouvernance agricole mondiale ;
- Des seuils de références du déclenchement des mesures de stockage liés à l’instauration d’un tunnel de prix ;
- Des mesures de régulation sur les marchés à terme pour conter les effets de spéculation sur les stocks.
La rédaction de momagri
L'intérêt grandissant et le soutien des gouvernements pour les réserves alimentaires s’est montré de manière évidente sur plusieurs forums internationaux. Dans le même temps, les décideurs politiques ont été lents à réagir, hésitant à s’éloigner de plus de vingt ans d’orthodoxie économique qui maintenait que les chocs d’offre étaient mieux résolus par le seul commerce international. De nombreux gouvernements explorent de nouvelles méthodes pour développer des systèmes alimentaires plus forts et plus résistants sur un plan local, régional et national. Les réserves alimentaires peuvent être un élément essentiel de ces réformes.
Le niveau local
Partout dans le monde, les paysans cultivent la nourriture et stockent une partie de leur récolte pour répondre à leurs propres besoins alimentaires et, s’ils le peuvent, ils mettent de côté des réserves pour les vendre plus tard dans l'année. La pratique est particulièrement répandue dans les zones où la production est très saisonnière. Des réserves villageoises ou communautaires sont constituées par la mise en commun d’une partie des réserves de chaque famille. L'avantage des réserves locales est qu'elles sont immédiatement accessibles à la population et sont constituées de produits locaux afin que les habitudes alimentaires soient conservées et la dépendance aux produits venant de l'extérieur de la communauté soit réduite. Ces réserves peuvent aider à diminuer les fluctuations de revenus et ainsi rendre les fermes plus résistantes. Les femmes en particulier jouent souvent un rôle central dans la gestion du ménage et des réserves alimentaires locales, notamment dans la conservation et la transformation des aliments ainsi que la production légumière en jardin.
Aux Philippines, par exemple, le Partenariat asiatique pour le développement des ressources humaines en Asie rurale (AsiaDHRRA) favorise les réserves communautaires comme un élément important de ses efforts visant à renforcer les systèmes alimentaires locaux. L’AsiaDHRRA travaille avec les communautés pour assurer l'accès aux terres, la construction de banques de riz et de pépinières communautaires et la sensibilisation aux technologies traditionnelles de conservation d’aliments pour gérer la production excédentaire. Ils soutiennent également la création de réserves alimentaires, encouragent l'action collective et la diversification des cultures pour la création de revenus et la consommation domestique. Cette approche intégrée, a aidé les agriculteurs locaux à réduire la variabilité de leurs revenus et à améliorer la production et la résistance de leurs exploitations.
Le niveau national
En plus d’apporter une protection d'urgence, les réserves nationales peuvent aider à stabiliser les marchés et offrir des incitations pour que les producteurs locaux investissent dans leurs exploitations. Au Malawi, l'agriculture est la principale source de revenus pour 85% de la population. Avec l'élection du président Bingu wa Mutharika en 2004, la sécurité alimentaire nationale est devenue un objectif politique central. Il y a eu une importante couverture médiatique sur la décision du gouvernement de distribuer des engrais subventionnés et des semences de maïs améliorées. Cela s'est traduit par une production accrue et des excédents de maïs. Pour autant, la reconstruction de la réserve stratégique de céréales est également un élément clé de la stratégie du Malawi pour la sécurité alimentaire.
Le Conseil de la commercialisation et du développement des productions agricoles du Malawi (Agriculture Development and Marketing Corporation - ADMARC) gérait à la fois la commercialisation et la gestion stratégique des céréales. Mais en 1999, l’Agence nationale des réserves alimentaires (National Food Reserve Agency - NFRA) a été créée en tant que fiduciaire indépendante pour superviser la gestion stratégique des céréales. Dans ses premières années, la NFRA détenait moins de 200 000 tonnes, qui ont chuté à moins de 60 000 tonnes sur l’injonction du Fonds monétaire international en 2001. Le faible niveau des réserves - et des ressources financières insuffisantes pour acheter du maïs sur les marchés régionaux et mondiaux au cours d'une période de prix élevés - a contribué à la famine en 2002. En gardant à l’esprit cette expérience et la crise des prix alimentaires de 2008, l'administration de Mutharika a choisi d'augmenter les réserves nationales physiques plutôt que de compter sur les importations. De nouveaux silos de stockage sont en cours de construction dans tout le pays pour maintenir 400,000 tonnes dans le système de réserve.
Les décisions concernant la libération de stocks issus des réserves sont prises par un comité de parties prenantes convoquées par le Ministère de l'agriculture et de la sécurité alimentaire. Une demande pour prélever une quantité précise doit être présentée par le gouvernement ou par une organisation comme le Programme Alimentaire Mondial. Le comité dans son ensemble doit ensuite s'entendre sur la décision et si la requête est accordée, le demandeur doit s'engager à reconstituer les stocks. Selon Victor Mhoni, coordinateur de la société civile Réseau Agricole de Malawi, le processus peut prendre beaucoup de temps et doit être plus efficace s’il veut éviter l'exacerbation des crises alimentaires.
Alors que les investissements dans la production, conjugués à la création d'un système de réserves, a augmenté le volume de nourriture disponible, beaucoup reste à faire pour améliorer la distribution. Le plus grand défi consiste maintenant à distribuer le maïs en provenance des régions excédentaires aux régions déficitaires. L’ADMARC serait bien adapté pour relever ce défi, car il dispose d'installations de stockage dans toutes les régions ainsi que de véhicules de transport. La société civile Réseau Agricole et d'autres mettent la pression sur le gouvernement pour améliorer la capacité de l’ADMARC à relever les défis de la distribution. Ils préconisent également que le gouvernement commence à acheter au début de la récolte, afin de stabiliser les prix du maïs, aussi bien que pendant la récolte et pendant la période creuse.
Le niveau régional
Les réserves alimentaires au niveau régional permettent une interaction entre les réserves nationales et régionales. De nombreux systèmes alimentaires dépendent des conditions météorologiques et les modes de répartition des ressources naturelles ne respectent pas les frontières politiques, ce qui rend la collaboration régionale essentielle. Le contrôle public des réserves nationales à un niveau supranational peut éviter que les gouvernements monopolisent les réserves à des fins politiques à court terme. Les réserves coordonnées au niveau régional présentent d’autres avantages potentiels tels les réductions de coûts grâce à des économies d'échelle et une stabilisation des prix améliorée par une extension du système d'approvisionnement et de distribution.
S'appuyant sur un projet pilote de 2004 à 2007, le programme de la Réserve d’urgence de l'Asie de l'Est (EAERR) promeut la coopération régionale entre les dix Etats membres de l'Association des nations du Sud-Est Asiatique (ASEAN), plus la Chine, le Japon et la République de Corée. Il les invite à fournir une aide alimentaire et à renforcer la sécurité alimentaire dans les situations d'urgence liées aux catastrophes naturelles et à la lutte contre la pauvreté. Des propositions sont formulées pour que les grands producteurs de la région comme la Thaïlande et le Vietnam fassent don d’environ 90 000 tonnes, tandis que le Japon, la Chine et la Corée du Sud contribueraient à hauteur de 700 000 tonnes en cumulé.
Riza Bernabe, de l'Association des agriculteurs asiatiques pour le développement rural durable, remarque que « comme on le dit souvent, le diable est dans les détails. Il est important de s'assurer qu'il y ait des politiques claires, non seulement pour l'affectation de la promesse d’apport en riz ou de la contribution aux réserves, mais plus encore sur la façon dont le riz doit être accessible et distribué aux pays demandeurs. Ces décisions doivent être élaborées en consultation avec les OSC, si nous voulons faire en sorte que le mécanisme de réserves soit utilisé principalement comme un outil pour la sécurité alimentaire durable, et non pour faire du dumping sur le marché du riz ».
Le niveau mondial
Un système mondial de réserves alimentaires pourrait jouer un rôle important en complétant les systèmes locaux, nationaux et régionaux. Alors qu'il est essentiel d'accroître la production alimentaire locale dans les pays en développement, il y aura des circonstances où il sera important d’exploiter des stocks d'autres pays pour faire face à de mauvaises récoltes régionales. Une situation qui pourrait devenir plus fréquente en même temps que le changement climatique crée de nouveaux défis. Ensemble, l’Argentine, l’Australie, le Brésil, le Canada, la Chine, l’Union Européenne, l'Ukraine, l'Inde, la Russie et les États-Unis représentent 60 pourcent des terres arables du monde. Bien que les investissements dans l'agriculture puissent accroître la production, dans l’immédiat ces pays continueront vraisemblablement à produire le plus grand volume de nourriture. Détenir un certain niveau de réserves dans les grands pays exportateurs a aussi des avantages au niveau des coûts et de l'efficacité parce que les climats ont tendance à être favorables dans ces centres, et l’infrastructure est généralement déjà en place. La création de réserves alimentaires mondiales, que ce soit par les stocks physiques ou des engagements «virtuels» à fournir la nourriture en temps de crise, devra répondre à des questions difficiles quant à la forme la plus appropriée de gouvernance.
Ces efforts visant à améliorer la coordination de l’approvisionnement alimentaire et des prix doivent être accompagnés par la réglementation des marchés financiers afin d’empêcher les spéculateurs de profiter des crises, comme la dernière crise du blé en Russie, pour déstabiliser les marchés des denrées de base. Cependant, dans l'ensemble, ils ont le potentiel pour promouvoir des systèmes alimentaires durables, résistants et équitables à travers le monde. |
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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