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Les pays ACP, l’Europe et l’OMC : quels accords conclure pour favoriser le développement ? | 21 mai 2007 |
Pour convaincre les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), encore très réticents à s’engager dans de nouveaux accords commerciaux avec l’Union Européenne, la Commission a dévoilé début avril une nouvelle proposition portant sur les modalités de l’Accord de Partenariat Economique (APE). Ouverture illimitée aux marchés européens, période de transition pour les produits sensibles, l’UE entend rendre aux pays ACP leur rang de partenaires commerciaux privilégiés. Mais ces propositions doivent être mises en perspective avec l’histoire mouvementée de leurs relations dans ce domaine. De Lomé à Cotonou vers les Accords de Partenariat Economique, leurs relations se sont engagées sur la voie d’une libéralisation accrue des échanges mais à un prix qu’il reste encore à déterminer et qui peut être lourd pour les pays en développement. Il est donc nécessaire de faire le point sur les enjeux et sur les questions soulevées par la position européenne, et de montrer en quoi le MOMA peut fournir des instruments utiles pour les prochaines années.
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1. De Lomé à Cotonou : la perspective des APE dans la ligne de la libéralisation des échanges internationaux
La Convention de Lomé, signée par 9 pays européens de la CEE et 46 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, instaure en 1975 une relation privilégiée et négociée entre l’Europe et les pays APE.
Elle s’étend alors sur deux volets :
> Un premier volet de coopération technique et financière, inclue notamment le Programme STABEX de stabilisation des exportations pour les produits agricoles1 . Malgré la logique intéressante de ce programme, celui-ci s’est soldé par un échec, principalement pour des raisons de gestion. Même s’il n’est aujourd’hui pas envisageable de revenir à un dispositif équivalent, c’est une expérience à laquelle le MOMA se devra de réfléchir compte tenu de l’intérêt que pourrait représenter ce type de système pour les pays en développement au sein d’une coopération internationale rénovée.
> Un second volet commercial met en place des marges préférentielles, non réciproques, pour la quasi-totalité des produits exportés vers l’Europe : 93 % des produits ACP – essentiellement des produits tropicaux – bénéficient ainsi d’une entrée libre sans droit de douane. Certains produits dits sensibles sont soumis à des restrictions à l’entrée sur le marché européen, telles des quotas (sur le sucre, la viande de bœuf et la banane par exemple).
Des préférences relativement importantes donc, qui placent les pays ACP au sommet de la pyramide des privilèges commerciaux que l’UE entretient avec les pays tiers. Mais cet avantage relatif n’a eu de cesse de s’affaiblir du fait de la libéralisation du commerce au niveau mondial (avec l’abaissement des droits de douane prôné par l’OMC) et de la multiplication des accords commerciaux signés par l’Europe avec d’autres partenaires.
Si bien qu’en 2000, ces marges préférentielles par rapport aux autres pays en développement ne représentent plus que 2 % en moyenne pour l’ensemble des produits et services en provenance des pays ACP. Pour les produits agricoles, elles ne s’élèvent qu’à 4,5 %.
Le système de Lomé n’a donc pas réussi à enrayer la marginalisation des pays ACP dans les échanges : leurs exportations demeurent peu diversifiées et toujours très dépendantes du marché européen.
Dans les années 90, une réforme de l’accord de Lomé s’impose. Trois raisons sont alors évoquées :
> la non-conformité de son volet commercial avec les règles de l’OMC (non réciprocité des règles et préférences discriminatoires envers les autres pays en développement),
> son inefficacité face à la non-insertion des pays ACP dans le commerce mondial,
> et enfin, la redéfinition par l’Europe de l’organisation de ses échanges avec les pays tiers.
Après 8 ans de tractations, les négociations en vue de réformer la convention de Lomé débouchent sur la signature de l’accord de Cotonou. Celui-ci, signé le 23 juin 2000, régit les relations commerciales entre l’Union Européenne et 78 Etats ACP2 pour une période de 20 ans, avec révision possible tous les 5 ans.
Cet accord ne définit que le cadre et les échéances des futures négociations : la couverture géographique, les produits concernés, le processus de libéralisation et les mesures d’accompagnement restent alors à définir précisément.
Qu’envisage-t-il ? Tout en supprimant le programme STABEX, il propose une modification radicale du volet commercial institué par Lomé. Pour établir la réciprocité des préférences, condition instituée par l’OMC, il prône la mise en place d’une zone de libre échange entre l’Europe et les différentes régions ACP : les Accords de Partenariat Economique (APE).
Ces mêmes APE doivent favoriser une intégration économique entre les pays ACP d'une même zone afin de permettre la création de marchés plus grands et plus stables. Pour ce faire, l’Afrique se voit ainsi divisée en quatre groupes régionaux3 . Les Caraïbes et le Pacifique, quant à eux, représentent chacun un groupe distinct.
Selon l’accord de Cotonou, les APE doivent rentrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2008 et seront mis en œuvre jusqu’en 2020. Entre 2000 et 2008, le régime de Lomé est maintenu grâce à une dérogation accordée par l’OMC.
Les différents pays ACP peuvent bien sûr refuser de ratifier un nouvel accord. Mais en cela, cet accord de Cotonou crée une possible distorsion entre les pays ACP4 . En effet, les pays ACP appartenant à la liste des Pays les Moins Avancés (PMA) qui ne signeraient pas d’APE bénéficieraient de toute façon d’un libre accès au marché européen pour tous leurs produits dans le cadre de l’initiative « Tout Sauf les Armes5 ». En revanche, les pays ACP non-PMA non signataires pourraient perdre eux, une partie de leurs avantages et être soumis à un dispositif alternatif (probablement SPG, Système de Préférences Généralisées où les préférences sont accordées de manière égale à l’ensemble des Pays En Développement - PED).
| > La Convention de Lomé, signée en 1975, avait institué une relation commerciale privilégiée entre les pays ACP et l’UE.
> Les marges préférentielles accordées aux ACP sont alors non-réciproques.
> Mais ces privilèges s’affaiblissent avec la libéralisation du marché européen dans le cadre de l’OMC et la multiplication des accords bilatéraux européens. Les économies ACP restent donc à la marge du commerce mondial.
> L’accord de Cotonou signé en 2000 instaure la réciprocité des préférences et prône la mise en place d’une zone de libre échange : les Accords de Partenariat Economique.
| 2. De Cotonou à aujourd’hui : la mise en œuvre des APE pourrait être négative sur le développement des pays ACP
Pourquoi avoir mis huit ans à concrétiser cet accord de Cotonou ? Parce que les nouveaux Accords de Partenariat Economique pourraient avoir des effets négatifs à la fois en termes d’accès au marché européen, de concurrence des produits issus de l’UE sur les marchés ACP, de recettes fiscales et d’intégration régionale :
> à l’exportation : non seulement bananes, viande bovine et sucre bénéficiaient jusqu’alors des prix intérieurs européens fixés par la PAC mais un accord de libre-échange avec l’Europe pourrait également entraîner la perte des parts de marché locales et régionales à certains pays.
> à l’importation : comment les marchés intérieurs des pays ACP, minés par des contraintes de production (infrastructures défaillantes, instabilité économique et politique, système financier fragile) sont-il capables de réagir face à son ouverture à la concurrence des produits européens ? C’est notamment le cas des produits alimentaires pour lesquels les pays ACP sont déficitaires (céréales, produits laitiers, viande bovine, de volaille et de porc). Cette ouverture des marchés pourrait également renforcer la dépendance envers les marchés extérieurs et la spécialisation des agricultures ACP en favorisant les cultures d’exportation au détriment des cultures vivrières.
> sur le plan fiscal : les recettes publiques dépendent encore à plus de 20 % des taxes douanières dans une grande partie des pays ACP. La suppression des droits de douane sur les importations européennes réduirait souvent de moitié ces recettes. La diversification des ressources fiscales étant très difficile, les budgets nationaux pourraient ainsi se retrouver en grande difficulté. Des études d’impact, commanditées par la Commission européenne, ont tenté d’évaluer leur perte : elle s’élèverait par exemple à 20 % des recettes de l’État en Tanzanie, 16 % en Ouganda ou encore à 14 % pour le Congo ou le Tchad.
>en matière d’intégration régionale : l’intégration régionale présente de nombreux effets positifs comme de favoriser les investissements ou stimuler le commerce local grâce à la crédibilité et la stabilité des politiques commerciales. Elle permet également la prise en compte de spécificités régionales. Mais, cela multiplie aussi les sphères de négociations et il n’est pas certain qu’à moyen terme, les régions ACP aient les capacités administratives, institutionnelles, politiques, économiques et sociales pour finaliser ce processus d’intégration et de mise au point d’une politique commerciale unique.
Ces risques viennent s’ajouter aux négociations peu dynamiques à l’OMC, à des discussions régionales parallèles sur l’intégration, sans parler des négociations commerciales bilatérales avec des tierces parties : les capacités de négociation des pays africains sont extrêmement sollicitées et leur avenir bien difficile à cerner.
Les négociations APE donnent de ce fait l’impression de se poursuivre dans le vide…
| > Les APE sont potentiellement négatifs pour les pays ACP en termes d’accès au marché européen, de concurrence des produits de l’UE sur leurs marchés, de recettes fiscales et d’intégration régionale.
> Les pourparlers se font en parallèle des négociations du Cycle de Doha dont les péripéties ralentissent des APE qui ne sont vraiment souhaités par personne.
| 3. La nouvelle offre européenne et la réaction des pays ACP
a) La nouvelle offre européenne
Le 4 avril 2007, l’UE propose d’éliminer toutes les limitations tarifaires et de contingent restant pour l’accès aux marchés de l’UE pour toutes les régions ACP. Seule l’Afrique du Sud fera exception et continuera à payer des droits de douane pour un certain nombre de produits globalement concurrentiels.
Tous les pays ACP se verraient alors accorder un accès illimité au marché de l'UE, le même dont profitent déjà les Pays les Moins Avancés dans le cadre du régime "Tout sauf les Armes". Ce qui, selon l’UE « encouragera les ACP voisins à collaborer et à construire des marchés et des filières d'approvisionnement régionaux - répondant ainsi aux inquiétudes des exportateurs agricoles dans des pays comme le Kenya ou le Ghana ».
Ce serait donc la fin de la ségrégation entre les ACP-PMA et les ACP-non-PMA.
Cette offre n'est pas liée à la condition de réciprocité équivalente totale et immédiate de la part des pays ACP. Si les règles de l'OMC leur imposent cette ouverture, une certaine flexibilité permet l’étalement de celle-ci sur une période transitoire qui devrait être supérieure à 12 ans (durée généralement accordée pour des accords bilatéraux de ce type). Selon l’UE, les pays ACP garderaient également la possibilité de protéger des produits sensibles, éliminant ainsi la menace pesant sur leurs producteurs locaux, causée par la suppression des droits de douanes.
L’offre s’étend à tous les produits, y compris les produits agricoles comme le bœuf, les produits laitiers, les céréales et tous les fruits et légumes. Elle s'appliquera totalement et ce, dès le premier jour - prévu pour être le 1er janvier 2008 - à l'exception de périodes transitoires pour les produits sensibles que sont le riz et le sucre. Ces dernières doivent en effet protéger les intérêts tant des producteurs dans l’UE que ceux des pays ACP. Pour le sucre, elle prendrait fin en 2015.
Des règles d'origine « plus simples et plus favorables au développement » seraient également instaurées : elles garantiront l’accès au marché de produits originaires des pays ACP et non de pays tiers qui auraient seulement bénéficié d’un transit par chez eux.
Selon des règles d’investissement incorporées à l’accord par l’Union Européenne, les APE devraient « faciliter l’arrivée au sein des organisations régionales, en particulier en Afrique, d’investissements étrangers et empêcher la fuite des investissements nationaux ou régionaux ».
L’Europe refuse enfin l’éventualité d’une prolongation de la dérogation accordée par l’OMC qu’elle juge improbable et trop coûteuse en termes d’érosion des préférences. A l’époque, la précédente dérogation n’avait-elle pas déjà été consentie en échange de réductions de l’accès préférentiel accordé aux pays ACP ?
En cas d’échec des négociations, l’UE devrait donc se rabattre sur le système de préférence généralisée qui applique le même traitement à tous les pays en développement.
| > L’UE offre une ouverture totale de son marché, à l’ensemble des pays ACP, et pour tous les produits sauf le riz et le sucre pour lesquels une période transitoire serait aménagée
> Les pays ACP ouvriraient progressivement leurs marchés sur une période de transition supérieure à 12 ans.
> Une liste de produits et services sensibles bénéficiant de règles commerciales spécifiques pourra être constituée par les pays ACP.
| b) La réaction des pays ACP
Le scepticisme reste de mise pour les pays ACP. La crainte de voir leurs agricultures locales menacées par l’ouverture de leur marché, même si elle est progressive, n’est pas apaisée par les propositions de l’UE. Deborah Scott de l’Agence pour la Coopération et la Recherche dans le Développement (ACORD), une ONG panafricaine, qualifie les APE « de réelle menace pour l’agriculture africaine ». Elle ne croit pas qu’abaisser les droits de douanes favorisera l’accès des petits producteurs au marché européen : sans une réforme des règles d’origine et une véritable assistance afin qu’ils respectent les standards de qualité requis par l’UE, les produits ACP resteront hors des frontières européennes. « C’est une offre peu généreuse que nous fait l’UE dans la mesure où elle propose d’éliminer les 3 % de droits de douane restants sur les importations depuis les ACP contre l’abaissement de 80 % des barrières tarifaires africaines sur les importations provenant de l’Europe6 » .
Les enjeux principaux des négociations ? La liste des produits et services sensibles (déterminée pour chacune des six régions ACP) et la durée de la période transitoire. Les paysans de l’Afrique de l’Ouest rejettent l’idée d’un accord trop rapide : Yamar Mobodj, expert auprès de la Conférence Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), affirme que « l’approfondissement de l’intégration africaine, le développement de la région et les mesures d’accompagnements constituent des préalables aux négociations des APE ». Cet expert souligne cependant que l’UE et l’Afrique sont condamnées à sceller un partenariat qui doit déboucher sur le développement. « En Afrique, c’est l’agriculture qui est la base », précise-t-il .7
| > Les pays ACP restent sceptiques : l’ouverture de leurs marchés n’est pas sans risque.
> Les règles d’origine, les barrières non tarifaires, la liste des produits sensibles et la durée de la période transitoire représentent des zones d’ombres.
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| Dans l’attente des nouvelles avancées des négociations et d’une éventuelle réaction des dirigeants de l’OMC, quelques enseignements peuvent être tirés de ces relations commerciales tourmentées.
Comme souligné précédemment, trois éléments caractérisent l’insertion des pays ACP dans le commerce mondial : leur marginalisation, leur spécialisation non dynamique sur des produits de base et leur dépendance vis-à-vis du marché européen et des autres grandes puissances agricoles.
Si l’Europe considérait auparavant avec la Convention de Lomé que le développement autocentré des pays ACP devait leur permettre à terme d’intégrer l’économie mondiale, elle fait aujourd’hui le pari que c’est, au contraire, en exposant ces pays à la concurrence internationale qu’ils atteindront leur développement économique et social.
Et aujourd’hui, l'enjeu pour les pays ACP est moins dans ce que l'Europe accorde en termes d'accès aux marchés, que la contrepartie qu’ils seront obligés de lui donner. Une offre de la part de ces pays développés d’ailleurs largement tempérée par les nombreux obstacles non tarifaires (normes sanitaires en particulier) des marchés européens.
La période de transition durant laquelle les marchés des pays ACP s’ouvriront progressivement à la concurrence européenne permettra-t-elle aux économies en développement de rattraper leur retard ? L’UE et les pays ACP seront-ils des « partenaires » commerciaux à part entière selon un accord à bénéfices réciproques réels ?
Face aux différences de compétitivité entre les économies ACP et l’UE et à l’abaissement tendanciel des droits de douanes aux frontières de l’Union Européenne, on est donc en droit de se demander ce qu’il reste du régime « spécial » accordé aux pays ACP par l’accord de Lomé.
Fin de privilèges ou ouverture des économies de ces pays au seul bénéfice des pays développés et au nom de la doctrine libérale de l’OMC ? Plus l’échéance de la mise en œuvre des APE approche, et quels que soient les adaptations proposées par l’Europe, plus l’incertitude gagne les esprits faute de pouvoir apprécier les conséquences à court, moyen et long terme sur les économies des pays ACP. C’est là que le manque d’instruments d’évaluation et d’analyses impartiales se fait cruellement sentir. Et c’est ce vide que veut combler le MOMA en construisant une agence internationale de notation et un modèle économique spécifiquement dédié à l’agriculture. Ces outils aideront à prendre de meilleures décisions et surtout, à y voir plus clair !
La rédaction du MOMA
| 1 Proposé par la Commission européenne, ce système met alors à disposition des pays ACP des moyens importants pour financer leurs secteurs agricoles lorsque ceux-ci sont mis en difficulté par la baisse de leurs recettes d'exportations. Le système intervient après constatation des pertes de recettes d'exportations, sans intervenir sur le marché. Par pays, un niveau de référence est fixé, et le système garantit au pays bénéficiaire, un transfert de ressources financières égal en totalité ou partie à la différence entre la valeur effective et ce niveau de référence.
2 Ce groupe comprend les 48 pays de l’Afrique Subsaharienne, 15 Etats des Caraïbes et 15 Etats du Pacifique. Le Timor Oriental a quant à lui adhéré à l’Accord de Cotonou en mai 2003.
3 Conférence Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), Communauté Économique et Monétaire d’Afrique Centrale (CEMAC), Communauté des États d’Afrique de l’Est (SADC), Communauté de développement de l’Afrique Australe (CEA).
4 Les pays ACP sont tous des Pays En Développement. Ils se décomposent en deux catégories selon s’ils sont considérés comme faisant partie des Pays les Moins Avancés (PMA) ou non.
5 Suppression des barrières tarifaires et contingentements à l’entrée du marché de l’Union Européenne pour tous les produits exportés par les Pays les Moins Avancés (PMA), à l’exception des armes. Cette décision a pris effet en mars 2001. Toutefois la libéralisation est progressive jusqu’en 2007 pour le riz, la banane et le sucre.
6 Source : www.bilaterals.org
7 Source : www.allafrica.com | |
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