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Les biens publics fournis par l’agriculture dans l’Union européenne
Paul-Florent Montfort, chargé d’études momagri
L’agriculture est un secteur stratégique, en raison de son interaction avec trois enjeux primordiaux : la sécurité alimentaire, le développement économique, et l’environnement, enfin. C’est pourquoi momagri a proposé d’inscrire l’agriculture sur la liste des biens publics mondiaux en 2007, en tant que source de biens publics multiformes. Comme le définissait momagri à l’époque, « un bien public mondial est un bien qui doit être géré collectivement, à l’échelle internationale, et selon le principe de subsidiarité, c’est-à-dire tout domaine d’action qu’une gouvernance mondiale peut mieux gérer qu’une gouvernance nationale ou bien sous régionale »1.
Même si le champ de l’étude est plus restreint que cette définition, l’institut pour une politique européenne de l’environnement2 a publié en décembre 2009 une étude qui cherché à dresse une liste des biens publics environnementaux et sociaux fournis par les agriculteurs européens, et invoque les arguments à l’appui d’une intervention publique en la matière. Alors que le débat sur l’avenir de la PAC s’intensifie à l’approche de 2013, date à laquelle elle doit être réformée, cette étude apporte un argument de plus qui justifie l’intervention publique dans une économie de marché, ne serait-ce que parce que la nature des biens publics est telle que leur fourniture ne peut être assurée à travers le système des marchés.
« Il existe une large gamme de biens publics associés à l’agriculture, beaucoup d’entre eux étant hautement appréciés par la société. Les plus significatifs sont environnementaux - tels que les paysages agricoles, la biodiversité en milieu agricole, la qualité de l’eau, la disponibilité en eau, les fonctions du sol, la stabilité du climat (émissions de gaz à effet de serre), la stabilité du climat (stockage du carbone), la qualité de l’air, la résilience aux inondations et aux feux – ainsi qu’une série diversifiée de biens publics à caractère plus social, y compris la sécurité alimentaire, la vitalité des zones rurales et le bien-être et la santé des animaux d’élevage.»
Mais le rapport va plus loin, puisqu’il ressort de ses conclusions que, pour nombre des biens publics induits par l’agriculture, l’offre est encore insuffisante. Elle pourrait même s’amenuiser à l’avenir, en raison des menaces telles que le changement climatique ou encore la volatilité des prix des matières premières, qui portent atteinte à la pérennité de l’agriculture, et donc aux biens publics que le secteur fournit ou utilise.
C’est pourquoi, comme l’affirme le rapport, il est nécessaire « d’augmenter le degré d’intervention publique », et de conserver une politique de régulation forte, afin de préserver l’agriculture et les biens publics qu’elle induit.
Toutefois, si momagri salue l’intérêt de ce rapport, qui démontre l’évolution des esprits quant aux liens privilégiés que l’agriculture entretient avec les biens publics mondiaux, il tient également à souligner l’importance de tenir compte de la dimension stratégique de l’agriculture comme bien public mondial, au-delà de sa dimension environnementale et sociale.
Par exemple, l’étude de l’institut pour une politique européenne de l’environnement souligne, en ce qui concerne l’impératif de sécurité alimentaire, que le risque est relativement réduit pour l’Union européenne. Or, si l’Europe conserve encore certaines réserves de production, notamment grâce aux nouveaux membres de l’Union, il n’en reste pas moins vrai que le risque demeure de voir son indépendance alimentaire remise en cause dans le futur. Il s’agit exactement de la même problématique que le changement climatique : à l’heure actuelle, l’impact est minime ; mais si la communauté internationale et notamment l’Union européenne prend le problème à bras-le-corps, c’est parce que le risque est grand qu’il n’en soit pas de même dans le futur.
En réalité, il convient de proposer un cadre conceptuel englobant de l’agriculture, en tant que bien public mondial en soi, et non pas uniquement comme fournisseur de bien publics. Son appartenance aux biens publics se légitime en effet à trois niveaux, comme l’a rappelé Jacques Carles3 :
1. « A un niveau primaire, qui s’apparente à une définition économique au sens large : ses liens avec l’environnement et l’utilisation des ressources naturelles telles que l’eau, l’air et la terre impliquent une appartenance de l’agriculture aux biens publics mondiaux, en tant que résultante de leur emploi et du fait de l’étendue des externalités agricoles. L’agriculture ne doit donc pas être exclue sous prétexte qu’une valeur monétaire est attachée aux biens agricoles échangés. Bien au contraire, sa spécificité démontre que les produits agricoles ne sont pas des biens comme les autres.
2. A un niveau secondaire : les liens indéniables qu’entretient l’agriculture avec la lutte contre la pauvreté, la santé, la sécurité alimentaire et le respect du droit fondamental qu’est celui à l’alimentation conduisent à penser l’agriculture comme un bien public mondial dans ses effets humanitaires et sociaux. En d’autres termes, l’impact de l’Agriculture se traduit prioritairement sur la condition humaine.
3. A un niveau tertiaire, que je qualifierai de « service international de la régulation », l’agriculture et le commerce agricole international appellent à une coopération mondiale car, en l’absence de cette régulation, les marchés livrés à eux-mêmes produisent des effets négatifs sur les pays les plus pauvres comme sur les pays les plus riches. C’est le problème majeur de la volatilité des prix agricoles qui ne peuvent être stabilisés que par des instruments de régulation adéquats. »
A ces égards, il est primordial que l’agriculture soit inscrite en tant que telle sur la liste des Biens publics mondiaux, et que de véritables moyens institutionnels internationaux soient mis en place pour en assurer le plein fonctionnement. Car « un Bien Public Mondial ne le devient réellement que le jour où l’on a créé les conditions pour qu’une coopération internationale puisse le gérer avec des instruments adaptés »4 – or, en l’espèce, il est urgent d’assurer les enjeux relatifs à l’agriculture, comme par exemple la sécurité alimentaire pour tous.
1 Cf. momagri, « Comment gérer l’Agriculture comme un Bien Public Mondial », Jacques Carles, 15/10/2007
2 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/public-goods/index_en.htm
3 Cf. momagri, « Comment gérer l’Agriculture comme un Bien Public Mondial », Jacques Carles, 15/10/2007
4 Ibid
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