«Les bénéfices à attendre de la libéralisation agricole sont-ils aussi grands qu’on Jean-Marc Boussard, ingénieur agronome et chercheur en économie, est membre de l’Académie d’Agriculture. Ancien professeur associé à l’Université Paris I, il a fait sa carrière à l’INRA (Institut National de la Recherche Agronomique). Françoise Gérard est docteur ès sciences économiques de l’Université Paris I, chercheur au Cirad (Centre de Coopération Internationale en Recherche Agronomique pour le Développement). Elle a beaucoup travaillé dans le tiers-monde, en particulier en Indonésie. Marie-Gabrielle Piketty est ingénieur agronome, docteur ès sciences économiques de l’Université Paris I. Chercheur au Cirad, elle est actuellement en poste en département d’économie de l’Université de Sao Paulo.
Jean-Marc Boussard, Françoise Gérard et Marie-Gabrielle Piketty viennent de publier un livre remarquable intitulé « Libéraliser l’agriculture mondiale ? Théories, modèles et réalités » aux éditions du CIRAD, à un moment où le cœur des négociations commerciales de l’OMC repose sur le postulat selon lequel « libéraliser les échanges de produits agricoles permet un gain de bien-être important à l’ensemble de la planète ». Cet ouvrage explique pourquoi il est nécessaire de relativiser les résultats habituellement repris d’évaluation des effets de la libéralisation. En effet, d’infimes modifications dans les modèles économiques concernés, induisent des réductions de gains espérés de plusieurs milliards de dollars. Ces modèles souffrent de nombreuses faiblesses structurelles ce qui permet de comprendre pourquoi il est peu vraisemblable que la libéralisation des échanges agricoles ait un impact positif significatif sur la pauvreté et le développement des pays les moins avancés.
Le MOMA partageant pleinement cette analyse, recommande la lecture de ce livre et présente ci-après les pages introductives.
« Quos vult perdere, Jupiter dementat »
« Ceux qu’il veut perdre, Jupiter les aveugle » Le Monde est embarrassé de son agriculture. Dans les pays développés, on produit trop. On se dispute les marchés extérieurs à coups de subventions sans prendre garde au ridicule de devoir dépenser deux dollars pour gagner un euro ou deux euros pour gagner un dollar, quand le changeur du coin de la rue les échange à un contre un. Dans les pays en développement, on ne produit pas assez et la famine reste un fléau majeur. Et pourtant, l’insuffisance de production n’est pas en cause puisque ces mêmes pays, qui ne sont pas en mesure de nourrir leur population, se plaignent de ne pas pouvoir exporter leurs denrées agricoles vers les pays riches.
Dans le même temps, une foule de gens très savants et de très bonne volonté sont bien conscients de l’absurdité de cette situation. Ils forment une sorte d’intelligentsia mondiale qui essaie de trouver des remèdes à ces défauts trop évidents de l’organisation politique actuelle. Ce livre espère suggérer quelques solutions sortant un peu des sentiers battus. Libéraliser le commerce des matières premières agricoles et faire gérer la production par le marché comme toute autre activité économique est le remède le plus couramment préconisé à l’heure actuelle. Depuis longtemps, dans la vaste majorité des pays du monde, l’agriculture se trouve plus ou moins déconnectée du marché, de sorte qu’il est permis de se demander si un retour à la « loi naturelle » ne permettrait pas de résoudre beaucoup de problèmes. Par ailleurs, tous les étudiants en science économique savent bien que la « main invisible1 » est à la fois puissante et efficace. Elle assure qu’il n’y aura pas de gaspillages, comme ceux que l’on observe quand il faut détruire des stocks de beurre ou de farine de viande. Elle semble garantir que le consommateur paiera toujours le « juste prix », grâce à la concurrence, qui empêche quiconque de détenir une « rente » injustifiée. A l’aune de ce raisonnement, on peut se demander comment on a pu en venir là et se priver des bienfaits du marché, institution naturelle en définitive, qui émerge spontanément quand on ne fait rien de particulier. Pour sortir l’agriculture du marché, il a fallu le vouloir. D’où venait cette volonté ? En réponse à cette question, deux optiques s’opposent. Pour les uns, cette exclusion du marché a été décidée par malice, parce que cela profitait à différentes catégories sociales, au premier rang desquelles, bien sûr, les agriculteurs, mais pas eux seulement, ni même peut-être principalement. Sont aussi candidats à la liste d’infamie les propriétaires fonciers, les fournisseurs de l’agriculture, l’industrie chimique et les bureaucrates de tout poil, qui prospèrent toujours dans les règlements et les complications administratives. Tout ces gens avaient intérêt à extorquer le maximum de fonds des contribuables, sous de mauvais prétextes, et à se partager les dépouilles, même au prix d’inefficacités flagrantes. Cette idée est en fait la plus répandue. Elle justifie en effet le retour aux saines disciplines d’un vrai marché, dont on se serait bien à tort écarté. Pour les autres au contraire, le marché a été écarté parce qu’il ne fonctionnait pas bien, en tout cas pas comme on admet qu’il devrait fonctionner. De nos jours, une telle idée est profondément iconoclaste. La chute du Mur de Berlin n’a-t-elle pas consacré le triomphe des économies de marché sur le socialisme communiste, qui s’est effondré dans la bureaucratie pour avoir imprudemment proclamé son ambition de se libérer de cette loi de la nature ? Et la prospérité des pays anglo-saxons, que chacun peut constater, n’est-elle pas due justement au libéralisme profond qu’on peut y observer ? Avant de répondre positivement à ces questions, une observation s’impose : le libéralisme bien réel des pays anglo-saxons n’a rien à voir avec le laisser-faire sauvage. Les sociétés en cause sont extrêmement contrôlées. De nombreuses précautions sont prises pour que l’initiative individuelle, sans être inutilement bridée, s’exerce au bénéfice de la société, et sans lui nuire. Cela est vrai en général, mais tout spécialement dans le domaine de l’économie de l’agriculture et de l’alimentation, secteurs où le marché, actuellement (en fait, depuis les décisions du président Roosevelt à la suite de la grande crise des années 30), joue un rôle minime dans la détermination de l’offre et la rémunération des producteurs. Paradoxalement, dans les années 60, le marché agricole jouait un bien plus grand rôle en Union soviétique, où les « marchés kolkhoziens » représentaient une part importante de l’offre et des sources de revenus, qu’aux Etats-Unis, où presque tous les prix étaient contrôlés par le gouvernement et où des limites très sévères étaient imposées aux accroissements de l’offre. Depuis soixante ans, les politiques agricoles américaines ont été imitées dans ce domaine par tous les pays développés et par beaucoup de pays en développement. La question est donc de savoir si la prospérité indiscutable des pays actuellement « riches » s’est faite « grâce à » ou « en dépit de » ces traits caractéristiques des politiques agricoles modernes. […] Il est alors intéressant d’examiner les arguments « libéraux » : pourquoi vouloir libéraliser l’agriculture maintenant et qu’attend-on d’un tel changement dans les politiques mondiales ? A cela il y a des raisons conjoncturelles et anecdotiques, comme l’existence d’excédents monstrueux ou de coûts budgétaires gigantesques. Il y a aussi des raisons bureaucratiques. Il existe une institution internationale en charge de tout libéraliser et elle n’a plus grand-chose à se mettre sous la dent en dehors de l’agriculture. Mais, sans s’arrêter à de telles considérations superficielles, il faut aborder la question de savoir pourquoi, à l’heure actuelle, pour la vaste majorité des économistes, « la libéralisation de l’agriculture sera plutôt une bonne chose ». La raison profonde en est que beaucoup de modèles économiques l’indiquent. Dès lors, il faut examiner pourquoi et comment ces modèles économiques sont fabriqués. […] Il faudra également examiner ce qui se dit chez les opposants à la libéralisation. En effet, il existe de nombreux auteurs pour prendre le contre-pied des affirmations précédentes. […] Il faut se souvenir ici de la genèse des politiques « à la Roosevelt », qui reposaient précisément sur l’idée que les conditions n’étaient pas réunies pour que les effets bénéfiques de la libéralisation se produisent. […] En creusant un peu les idées des théoriciens de l’époque, et en les interprétant à la lumière des connaissances mathématiques modernes, on peut s’attendre que cette intuition soit confirmée par la réalité. […] Une analyse des données historiques disponibles montre que, d’une part, la consommation alimentaire est largement indépendante des prix des denrées de base et surtout que, d’autre part, la production de ces denrées dépend, un peu, du niveau des prix, mais aussi, beaucoup, de leur volatilité. Ce sont là des conditions très défavorables au fonctionnement des marchés. Et il est nécessaire d’en tirer les conséquences. Reste que ces analyses partielles n’ont pas le pouvoir convaincant des chiffres mirobolants fournis par les agences internationales appuyées sur des modèles économétriques mettant en jeu des dizaines de milliers d’équations. Pour examiner le bien-fondé de ces calculs, il faudra bien se pencher sur la façon dont ces modèles sont construits et, par conséquent, sur la signification et la portée de leurs résultats. L’exercice est un peu ardu et abstrait mais nécessaire et consiste, pour les démystifier, à démonter le fonctionnement des modèles, et à « voir ce qu’il y a dedans » […] En analysant les résultats du modèle « standard », nous constatons que la libéralisation serait en effet quelque chose d’excellent si les marchés fonctionnaient convenablement, et s’il était possible de compter sur la fiabilité des informations transmises par le canal des prix entre les producteurs et les consommateurs. Cependant, cela n’est pas possible, de sorte qu’il faut modifier les modèles pour en tenir compte. […] Il est alors possible de définir […] les modifications, à première vues mineures, qui doivent être apportées au modèle standard. Alors, avec les mêmes données et le même genre de modèle, modifié seulement « à la marge », on observe des résultats très différents de ceux qui fondent les conclusions optimistes complaisamment fournis par les institutions internationales à l’appui des programmes de libéralisation. […] Nous avons détaillé ces résultats […] et les avons décomposé en régions, et surtout entre « riches » et « pauvres ». En effet, les raisonnements […] évoqués jusque-là […] ne portent que sur les revenus nationaux et le « bien-être » global. Mais dans une affaire comme celle de la libéralisation de l’agriculture, il n’est guère possible de passer sous silence le fait que changer les prix de l’alimentation entraîne des conséquences sensibles sur la répartition des revenus. C’est du reste l’un des arguments invoqués à l’appui des politiques de libéralisation : elles devraient aider à lutter contre la pauvreté, en fournissant une alimentation à bon marché. Nous verrons que cette hypothèse, elle aussi, est discutable. […] Il est alors nécessaire de se poser la question des options possibles. D’abord, n’y a-t-il pas des remèdes d’inspiration libérale aux « imperfections des marchés » mises en évidence dans les politiques économiques proposées par l’école de l’Organisation Mondiale du Commerce ? Les assurances récolte et les « marchés à terme » ne permettraient-ils pas de gommer les inconvénients de la libéralisation tout en conservant ses avantages indiscutables ? De même, la progressivité de l’impôt sur le revenu ne serait-elle pas de nature à rétablir un minimum d’équité dans le système ? Nous verrons que cela reste problématique. Mais alors, si la libéralisation ne présente que très peu d’avantages et beaucoup d’inconvénients, et si les politiques actuelles sont trop coûteuses et sources de gaspillages, n’y a-t-il aucune issue ? D’où vient l’insatisfaction générale concernant les politiques agricoles ? Il faut, pour le comprendre, effectuer un retour sur la théorie de la production pour montrer qu’il n’existe pas en agriculture (et en agriculture seulement !) de limites raisonnables à la montée de la production avec des prix garantis sans restriction de quantité. C’est pourquoi la seule option raisonnable autre que la fluctuation des prix semble devoir être la « maîtrise de l’offre » - en clair, un système de quotas de production généralisé, du reste nullement contradictoire avec un rôle non négligeable laissé au marché pour les ajustements « à la marge ». Les rapports entre les « quotas de production », en général vus avec horreur par les « libéraux », et les marchés à terme, souvent présentés comme le remède universel aux insuffisances des marchés, pourraient être plus étroits qu’il n’y paraît. Cette vue panoramique du commerce agricole passe sous silence une perspective pourtant de plus en plus importante, celle de la « multifonctionnalité » de l’agriculture, qui partout dans le monde, occupe des surfaces importantes. Par là-même, elle crée des « sous-produits » obtenus sans référence aux marchés, des aménités et des nuisances qui, de toute évidence, affectent le bien-être général. C’est là un des arguments souvent employés par les « anti-libéraux » pour refuser de soumettre l’agriculture aux « lois du marché ». L’argument est sérieux. Beaucoup de fanatiques du libéralisme en sont si conscients qu’ils recherchent, et proclament avoir trouvé, des méthodes pour créer des sortes de marchés virtuels sur lesquels il serait possible de gérer aménités et nuisances de façon décentralisée. Nous avons voulu ignorer cette question pour ne pas créer de diversion et embrouiller le lecteur avec des considérations qui nous obligeraient à sortir du cadre étroit de l’analyse économique traditionnelle. Elle n’en est pas moins de la plus haute importance. Les modèles que nous avons construits permettent aussi de repérer certaines conséquences de l’effet de serre. Les politiques actuellement suivies dans le monde en matière de politique agricole, loin de conduire à un monde harmonieux, ont toutes les chances de ressusciter la vieille malédiction de Robert Malthus, qui voyait dans les limites à l’offre alimentaire la barrière ultime sur laquelle buterait la croissance économique. Cela ne se fera pas en douceur, en gratifiant les politiques d’un temps de réflexion (dont du reste ils font si souvent un mauvais usage). Cela tombera soudainement, à la faveur d’un incident tel qu’un épisode de sécheresse ou une inondation. Ce qui dans des conditions « normales » n’aurait pas en lui-même suffi pour provoquer une véritable pénurie prendra en l’occurrence un caractère absolument catastrophique du seul fait que la catastrophe n’attendait que cela pour éclater2. Le bon sens, en pareil cas, commande de se tenir à l’écart de la situation qui fait d’un phénomène naturel banal une catastrophe. Il serait donc absurde de renoncer aux instruments traditionnels de la politique agricoles pour s’en remettre sans garantie aux « forces aveugles du marché », tout en étant conscients du caractère éminemment perfectible des politiques actuelles.
1 Terme utilisé par Adam Smith (1776) pour illustrer la régulation automatique de l’économie par les marchés libres.
2 Exactement comme les catastrophes boursières, souvent « déclenchées » par une fraude ou la faillite d’une entreprise imprudente. Mais la proportion d’agents de change indélicats et de capitaines d’industrie aventureux est sans doute assez constante dans le temps. S’ils déclenchent des catastrophes à cet endroit et à ce moment, c’est parce que les circonstances s’y prêtent. On pourra consulter à ce sujet les remarques de Daniel Zajdenweber (2001) à propos du tremblement de terre de Lisbonne en 1755 et de la controverse entre Voltaire et Rousseau sur la « méchanceté de la Nature » : ce n’est quand même pas la faute de la Nature, disait Rousseau, si des gens se sont entassés par centaines de milliers dans des maisons en bois au fond d’une vallée étroite. |