Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Pierre Pagesse,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Articles

Le marché international de la viande bovine

23 juillet 2007

Produite aujourd’hui sur tous les continents, la viande bovine est longtemps restée une denrée alimentaire chère et donc peu accessible. Elle constitue de nos jours l’un des éléments fondamentaux du régime alimentaire des pays riches. La demande et la production deviennent également de plus en plus fortes dans les économies émergentes à fort poids démographique telle que la Chine. De nouveaux équilibres de marché se dessinent donc mais c’est sans compter les crises sanitaires (fièvre aphteuse, encéphalopathie spongiforme bovine) et les négociations commerciales qui modèlent grandement la physionomie de ce marché agricole soumis à une volatilité des prix appelée à s’accroître avec la libéralisation non régulée des échanges.



I. Production et consommation en hausse

La viande bovine est une source importante en protéines. Derrière le porc, elle est la viande la plus consommée au monde et représente un élément fondamental du régime alimentaire de beaucoup de sociétés. Elle est loin cependant d’être une denrée accessible pour les consommateurs les plus pauvres : le fait que la production d’une calorie animale nécessite l’utilisation d’une dizaine de calories végétales explique des coûts de production relativement élevés que tous les producteurs et les consommateurs ne peuvent assumer. La production de viande est donc historiquement un sous-produit de l’exploitation agricole où les bovins sont d’abord utilisés pour la production laitière, la fertilisation azotée, la traction attelée…Et ce n’est qu’à partir du moment où l’agriculture a pu dégager assez de surplus et où une demande solvable a pu se développer que l’élevage bovin s’est spécialisé dans la production de viande : au XVIIIème siècle en Angleterre avant qu’elle ne se reporte sur les Etats du Commonwealth, au XIXème siècle aux Etats-Unis, actuellement en Chine… Les progrès de la zootechnie, particulièrement dans les pays développés, ont alors permis la sélection de races divergentes destinées soit à la production de viande (ce sont les races dites « allaitantes » dont la Charolaise est un exemple français), soit à la production de lait (il s’agit des races « laitières » dont la race emblématique est la Prim’Holstein).

On distingue trois grands modes de production de viande bovine :

> La production de viande comme sous-produit de l’élevage : les bovins sont alors principalement élevés pour le lait, dans une moindre mesure pour le cuir ou la traction animale (dans les pays en voie de développement les moins avancés, la motorisation est toujours marginale voire inexistante). Ainsi, dans les années 2000, deux tiers de la viande bovine produite dans l’Union Européenne sont issus de troupeaux laitiers. De même, l’Inde, tire sa production de viande d’un cheptel national, l’un des plus importants au monde, destiné initialement à la production de lait.

> La production de viande issue d’élevage extensif : les animaux sont nourris à l’herbe sur de larges espaces, comme c’est le cas dans la pampa argentine. Ils sont caractérisés par une croissance lente et produisent une viande rouge prisée notamment des consommateurs français.

> La production de viande issue d’élevage intensif : nourris de concentrés protéiques (tourteaux de soja), de céréales secondaires comme le maïs, ou d’herbe cultivée, on observe chez les bovins issus de ces élevages une croissance rapide et une viande claire. On retrouve ce mode de production aux Etats-Unis par exemple où se sont développés les « feed-lots1 ». Ces bâtiments d’élevage sont situés à proximité des ports, et permettent de valoriser au mieux les céréales issus de l’agriculture américaine excédentaire en engraissant des jeunes bovins importés du Canada ou du Mexique. La viande produite est alors majoritairement destinée au marché intérieur et mondial.

Bien sûr, de nombreuses interconnections existent entre ces systèmes de production schématiques : ainsi, des « broutards » (jeunes bovins âgés de moins d’un an nourris principalement à l’herbe), issus d’élevages laitiers français, sont engraissés aux céréales en Italie ou en Espagne avant d’y être abattus.

Les principaux producteurs de viande bovine restent les Etats-Unis, et ce depuis de nombreuses années. Le Brésil et la Chine ont aujourd’hui dépassé l’Union Européenne, devenue importatrice nette depuis 2004, et continuent leur ascension. En effet, alors que dans tous les pays développés, la production semble s’effriter au cours de ces dernières années, elle a largement progressé au Brésil et en Chine : + 43 % entre 2000 et 2007 pour le Brésil et + 48 % pour la Chine sur la même période
2!


Source : estimations et prévisions de l’USDA


Ces évolutions de la production répondent notamment à une demande croissante en viande dans les pays émergents : en quinze ans, la consommation mondiale de viande a en effet augmenté de près de 75 %, parallèlement à la croissance économique. Si cette augmentation concerne surtout la viande porcine et celle de volaille, les modifications des comportements alimentaires, consécutifs de l’urbanisation et de l’augmentation des revenus moyens dans les économies émergentes, devrait également profiter à la viande bovine.

Les Etats-Unis et l’Union Européenne occupent toujours les deux premières places du podium de la consommation, mais la Chine (+ 47 % en 7 ans !) et le Brésil, soutenus par une production nationale en croissance, sont en passe de les rejoindre.


Source : estimations et prévisions de l’USDA

II. Un marché international dicté par les crises sanitaires et dominé par le Brésil

Seuls 10 % de la production mondiale de viande bovine sont échangés sur le marché international. Pourtant, il représente l’un des plus importants marchés agricoles en termes de valeur. Il s’agit d’un marché segmenté selon le type de viande (à relier au mode de production) et selon les modes de commercialisation. Si la viande congelée est le mode majoritaire, les animaux vivants (pour les échanges transfrontaliers principalement intra-régionaux), la viande fraîche et réfrigérée, la viande en conserve (le fameux « corned beef » très apprécié dans les cultures anglo-saxonnes) ou encore les viandes salées ou séchées sont les autres formes des échanges observés.

Alors que les pays tels que l’Union Européenne et les Etats-Unis ont été à la fois de grands importateurs et de grands exportateurs, d’autres ont une position plus claire sur le marché international : les pays d’Océanie et d’Amérique Latine sont structurellement exportateurs, tandis que les pays d’Extrême-Orient, Japon et Corée en tête, sont structurellement importateurs.

Europe et Etats-Unis, à la fois importateurs et exportateurs


Dans les années 60, la mise en place de prix d’intervention sur le lait et la viande dans le cadre de la Politique Agricole Commune permettra à l’Europe d’être autosuffisante. Cependant, dans les années 80, fort du succès de cette politique, l’Europe devient excédentaire et ne parvient pas à écouler ses stocks de viande congelée sur le marché mondial, et ce en dépit d’importantes subventions à l’exportation. La mise en place de quotas laitiers et de primes (prime au maintien de troupeau de vaches allaitantes – PMTVA, et la prime de soutien au bovin mâle – PSBM) permettent alors de réduire la surproduction de lait et de viande. Ces primes sont toujours d’actualité, mais la révision de leurs modalités d’application fait débat : les effets de la réforme de la PAC de 2003 sont toujours incertains. Elle permet en effet le découplage total ou partiel des primes, selon les Etats, dans l’idée de reconnecter la production au marché. Une chose est sûre : aujourd’hui la logique est inverse par rapport aux années 80, la production est en recul et l’Union Européenne est devenue importatrice nette en dépit de la compétitive production irlandaise. Les viandes bovines brésiliennes et argentines sont ainsi devenues très concurrentielles des productions européennes qui se concentrent maintenant de plus en plus sur le marché intra-communautaire.

Les Etats-Unis sont depuis longtemps des producteurs importants de viande bovine. Ils présentent en effet de larges plaines sur lesquelles le ranching
3 est possible. Les politiques agricoles successives ont toutefois favorisé la culture de céréales et la production de viande bovine intensive au sein de « feed lots ». Les accords bilatéraux que les Etats-Unis entretiennent avec leurs principaux clients, Japon et Corée du Sud en tête, leurs permettent par ailleurs d’avoir un accès privilégié au marché asiatique dont la demande est croissante.

En dépit de leur importante production, les Etats-Unis demeurent le premier importateur : les consommateurs américains privilégient en effet la viande produite à partir d’une alimentation à base d’herbe, pour la fabrication de hamburgers. Mac Donalds est ainsi le premier acheteur de viande bovine aux Etats-Unis. La production domestique n’est pas suffisante et ils importent donc massivement depuis l’Océanie (Australie et Nouvelle Zélande).

Océanie et Amérique du Sud : des régions principalement exportatrices

L’Océanie est une région présentant de nombreux avantages comparatifs pour l’élevage de ruminants.

L’Australie, deuxième exportateur derrière le Brésil, dispose de vastes espaces très faiblement peuplés, au coût d’opportunité très faible, et où l’élevage extensif est donc le mode de valorisation majoritaire. Ce pays reste cependant particulièrement sensible aux aléas climatiques, en particulier les sécheresses, qui affectent les pâturages et donc la production de viande. Notons également que l’Australie connaît de graves problèmes de surpâturage et de fragilisation de ses sols, par nature minces et fragiles et donc inadaptés aux durs sabots des ruminants. La Nouvelle Zélande, quatrième exportateur derrière l’Inde, dispose d’autres avantages : le climat plus océanique, apparenté au climat irlandais, lui permet de bénéficier de quantités d’herbe importantes tout au long de l’année. Les exploitations sont toutefois plus restreintes qu’en Australie, le relief constituant le principal facteur limitant. La Nouvelle Zélande a privilégié la production de lait, soutenue à l’exportation par l’entreprise commerciale d’Etat Fonterra, et écoule sa viande issue des vaches de réforme nourries à l’herbe à des prix très compétitifs vers les Etats-Unis.

Les pays d’Amérique du Sud, en particulier le Brésil, l’Argentine et le Paraguay, sont également structurellement exportateurs. Ils disposent en effet de réels avantages comparatifs pour la production de bovins à base d’herbe. Les structures latifundiaires des exploitations héritées de la période coloniale se prêtent en effet à un élevage extensif très rentable pour leurs propriétaires. L’Argentine et l’Uruguay sont spécialisés depuis plus longtemps que le Brésil dont la production a connu une envolée impressionnante ces dernières années du fait de l’avancée du front pionnier amazonien et d’importants investissements. Ce pays est aujourd’hui le premier exportateur. Ses principaux clients sont entre autres les Etats-Unis, la Russie (2ème importateur mondial) et l’Union Européenne. Les accords commerciaux entre le Mercosur (regroupant l’Argentine, le Brésil, l’Uruguay, le Paraguay et le Venezuela) et l’Union Européenne garantissent en effet un accès privilégié de la viande bovine sud-américaine sur le marché européen.


Hégémonie du Brésil sur le marché international de viande bovine
Flux des exportations brésiliennes en viande bovine en 2005
Source : FAOStat, Division Statistiques, Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture, http://faostat.fao.org, juin 2007


L’Extrême Orient, un importateur de taille

Le Japon et la Corée du Sud sont devenus des acteurs incontournables du marché mondial de la viande bovine du fait de l’importance de leurs importations : ils importent plus de la moitié de la viande consommée sur leur territoire, principalement de la viande claire produite à partir de céréales. Les Etats-Unis ont signé des accords commerciaux avec ces pays et dominent traditionnellement ces marchés pour lesquels la production locale est insuffisante et ne peut plus être compétitive.

Les crises sanitaires perturbent la physionomie du marché mondial

L’histoire nous montre que les équilibres précédemment décrits sont largement perturbés par des crises sanitaires déclenchés par des épizooties. La fièvre aphteuse et l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) sont les deux principales maladies animales épidémiques affectant les échanges mondiaux.

La fièvre aphteuse est due à la transmission d’un virus très contagieux et commun aux bovins, ovins, porcins et caprins. Elle a conduit le marché de la viande bovine à se séparer en deux zones : la zone « pacifique » (Amérique du Nord, Asie et Océanie) et la zone « atlantique » (Amérique du Sud, Europe, Afrique) respectivement zone indemne et zone touchée par la fièvre aphteuse. Celle-ci persiste aujourd’hui principalement en Amérique du Sud.

Reconnue pour la première fois en 1986 en Angleterre, l’ESB est une maladie plus récente qui a connu de nombreux foyers de contamination en Europe, en Amérique du Nord et au Japon. Cette maladie, causée par l’accumulation d’une forme pathogène de protéines, le prion, a eu un impact particulièrement fort sur les échanges mondiaux du fait de sa transmissibilité à l’homme. Elle a remis en question le précédent clivage instauré par la fièvre aphteuse car elle touche à la fois les zones pacifique et atlantique. Cette épidémie a causé la mise en place de nombreux embargos sanitaires comme celui sur la viande anglaise en 1989 étendu ensuite à toute l’Union Européenne, ou celui sur la viande canadienne et en provenance des Etats-Unis en 2003…

L’Office International des Epizooties (OIE), basé à Paris, a récemment déclaré le risque ESB « maitrisé » pour le Canada et les Etats-Unis : cette classification permet la reprise d’exportations, sous couvert d’un certificat peu exigeant, de viandes bovines d’animaux de tous âges, désossées ou non. Elle constitue dès lors un argument majeur dans les négociations avec les pays tiers qui maintiennent des barrières sanitaires auxquelles les exportateurs américains et canadiens de viande bovine se heurtent toujours.

L’embargo que la Corée du Sud a imposé aux Etats-Unis a ainsi été au centre des récents débats sur l’accord de libre échange entre ces deux pays. Comme le Japon, la Corée va maintenant devoir rouvrir peu à peu ses frontières. Cet embargo, qui avait causé la division par dix des exportations américaines entre 2003 et 2004, avait profité à l’Australie : elle avait su développer de manière tout à fait opportuniste sa filière de production de viande aux céréales, dont les débouchés étaient jusqu’alors restreints en raison de l’accord entre les Etats-Unis et ces pays d’Extrême-Orient. Mais avec la levée progressive des restrictions, les Etats-Unis comptent aujourd’hui bien reprendre leur position de leader sur le marché asiatique et leur place sur le podium mondial des exportateurs de viande bovine.


Source : estimations et prévisions de l’USDA

La récente crise de l’ESB aux Etats-Unis a mis à jour la faiblesse du système d’identification des animaux et de traçabilité aux Etats-Unis. Ainsi, la réglementation C.O.O.L. (Country-Of-Origin-Labeling) chargée de renforcer les mesures d’identification des animaux et de leur origine géographique est tout bonnement ignorée depuis sa création en 2002. L’Union Européenne n’était alors pas réellement concernée par ce nouveau débat car le bœuf américain, traité aux hormones de croissance, y fait déjà l’objet d’un embargo. Malgré une condamnation définitive en 1998 à l’OMC, l’Europe a refusé d’ouvrir ses frontières et préféré payer des sanctions de rétorsion commerciale. Elle a aujourd’hui changé sa législation en matière de consommation de façon à interdire ces importations et rendre caduques les amendes de l’OMC.

Les épizooties bovines ne sont pas les seules à régir le commerce international de viande bovine : la récente épidémie de grippe aviaire affectant les élevages de volaille de plusieurs régions du monde, en particulier en Asie, a conduit les consommateurs à se reporter sur les autres viandes, dont la viande bovine. On observe en effet de forts effets de substitution entre les viandes du fait de l’importance accordée aux calories animales dans les régimes alimentaires. Ainsi, la consommation de viande bovine dans l’UE, en conséquence de la grippe aviaire, a augmenté d’environ 2 % en 2006.

III. Des prix internationaux volatils

Les prix sur le marché mondial sont extrêmement variables selon la qualité de la viande bovine : morceaux, modes de production et de commercialisation, races… sont autant de facteurs à prendre en compte dans l’étude des prix. D’où la démultiplication des prix internationaux de référence.

Des tendances générales se dégagent pourtant :

Les variations saisonnières de disponibilités en herbe influencent tout particulièrement les élevages extensifs (en Australie ou en Nouvelle Zélande par exemple). La succession des processus de capitalisation (constitution du troupeau, délai de mise en production) et de décapitalisation (abattage, vente aux unités d’engraissement) participent en outre aux variations cycliques des prix à moyen terme. Celles-ci sont perturbées et rendues moins visibles par les aléas climatiques, qui raccourcissent et/ou rallongent ces périodes. Les crises sanitaires accentuent également la volatilité des prix du fait des abattages en masse et des profondes modifications des relations commerciales entre Etats qu’elles provoquent et dont les effets sont appelés à être de plus en plus importants avec la concentration des zones de production au sein des zones les plus « avantagées ».

A plus long terme, on observe une baisse des prix réels, qui comme pour les autres marchés agricoles, est liée aux gains de productivité et à la libéralisation des échanges. La modification des comportements alimentaires au profit de la viande dans les économies émergentes à fort poids démographique et la récente concurrence entre l’alimentation animale et la production d’agro-carburants sont également de nouveaux enjeux à prendre en compte dans le suivi de l’évolution tendancielle des prix.


Evolution des prix internationaux de référence de la viande bovine, en dollars par tonne.
Source : FAO.

USA – frozen beef, export unit value ; Argentina – export unit value of chilled and frozen beef cuts ; Japan – import prices for chilled cuts ; Australia – up to Oct 02 : cow for quarters frozen boneless, 85 % chemical lean, c.i.f. Us port (East Cost) ex-docks, from Nov 02 : chucks and cow forequarters.

IV Le recul des régulations met en péril la sécurité des approvisionnements

Les questions sanitaires en 2006 ont une nouvelle fois été au cœur de la conjoncture du marché de la viande bovine. Celui-ci, touché par des épizooties ces dernières années, devrait peu à peu se rétablir en 2007. Selon la FAO, la levée des interdictions frappant les importations de bœuf de l’Amérique du Nord comme celles du Brésil (cas de fièvre aphteuse apparus en octobre 2005), qui assurent plus de 40 % des exportations mondiales, devrait induire une expansion de 9 % des échanges de viande bovine en 2007. L’assouplissement des interdictions partielles d’exportations en Argentine, décidées en 2006 en vue de contenir alors l’inflation dans le pays, devrait également faciliter cette augmentation. Selon les prévisions, les importations de bœuf, après avoir fléchi en 2006, s’établiront à 7,2 millions de tonnes en 2007, soutenues par une augmentation à deux chiffres des importations asiatiques, en particulier de la Chine, du Japon et de la République de Corée. Ces marchés sont loin d’être saturés : si la Chine est la deuxième consommatrice de viande bovine à l’échelle nationale, sa faible consommation par habitant (5,5 kg par habitant et par an à comparer aux quelques 20 kg de la Belgique ou aux 68,2 kg de l’Argentine !) offre un potentiel de développement énorme.

Le marché international de viande bovine est donc un marché complexe et segmenté, appelé à se développer. L’ensemble des barrières commerciales, qu’elles soient sanitaires ou tarifaires, influencent grandement les échanges et témoignent du caractère stratégique de ce marché. Car à travers les accords commerciaux et les embargos successifs, c’est bien la souveraineté alimentaire et la sécurité sanitaire des Etats qui sont en jeu.

Dans le contexte de libéralisation des échanges prônée par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), la remise en cause systématique de ces barrières commerciales peut représenter un vrai danger et pose de réelles questions : « Qu’est-ce que c’est que cette Europe qui veut prendre de la viande là où les gens ont faim ? », a déclaré le 31 janvier le président de la Fédération Nationale Bovine (FNB), Pierre Chevalier
4 . Il craint en effet que l’ouverture plus ample du marché européen, dans le cadre du cycle de Doha et dans celui de la renégociation des accords commerciaux avec le Mercosur, déclenche un effondrement généralisé de la production bovine française au profit des importations en provenance du Brésil et de l’Argentine, pays où une importante partie de la population continue de souffrir de la faim. L’Union Européenne souffre déjà d’un déficit structurel de production qui devrait atteindre 377 millions de tonnes en 2007 selon les dernières estimations de l’Institut de l’Elevage. Les raisons ? Une baisse constante du nombre de vaches laitières depuis 20 ans due à l’amélioration de la productivité dans un marché contingenté et un nombre de vaches allaitantes relativement stable que le découplage amorcé des aides à l’élevage ne va pas aider à maintenir ou relancer. La compétition avec les viandes sud-américaines est par ailleurs très dure : si un kilogramme de viande bovine en Europe revient à trois euros, il en suffit d’un seul pour produire la même quantité au Brésil ou en Argentine !

Mais l’Europe ne devrait-elle pas défendre plus son indépendance alimentaire dans un marché stratégique comme celui de la viande bovine ? Elle est déjà mise à mal par la dépendance des approvisionnements en protéines (sous forme de tourteaux de soja par exemple), conséquence de politiques commerciales qui ont privilégié, depuis le Kennedy Round dans les années 60, et sous la pression des États-Unis, la production de céréales au détriment des oléo-protéagineux et de l'herbe. Il faut noter par ailleurs que le développement des agro-carburants, et en particulier celui de la filière bioéthanol sur la façade ouest de l’Atlantique, est d’ores et déjà en train de changer la donne et de tirer les prix de l’alimentation animale vers le haut.

Si la production se concentre demain dans des régions du monde bénéficiant des plus grands avantages comparatifs et pratiquant de véritables dumpings environnemental et sanitaire, le risque de rupture d’approvisionnement est bien réel : « une crise sanitaire ou une explosion sociale et c’est toute l’Europe qui a faim », met en garde Thierry Rapin, directeur de la FNB
5 .

La qualité sanitaire des aliments, le respect du bien-être animal et de l’environnement, ou encore le maintien d’une activité agricole dans des territoires défavorisés, sont des préoccupations qui occupent une place de plus en plus importante dans le choix des consommateurs. Le respect de ces valeurs n’est pourtant pas encore suffisamment garanti lors des négociations internationales qui se concentrent principalement sur le volet commercial des échanges.



Sur ce marché complexe, et stratégique pour de nombreux pays dans le monde, aussi bien comme producteurs que comme consommateurs, on mesure combien l’établissement de régulations internationales devient nécessaire. Le MOMA y emploiera les instruments de pilotage (modèle économique et agence de notation NRA) qu’il est en train de construire et s’efforcera de susciter les prises de conscience et les décisions adéquates.

La rédaction du MOMA

1 Unité d’engraissement
2 Selon les estimations du United States Department of Agriculture (USDA), ministère de l’Agriculture des Etats-Unis.
3 Elevage extensif
4 Source : Agrapresse Hebdo du 5 février 2007
5 Source : Agrapresse Hebdo du 5 février 2007
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Paris, le mercredi 22 octobre 2014