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Le développement nécessaire de l’assurance récolte |
L’évolution récente des cours et le contexte international des derniers mois démontrent que les marchés agricoles sont plus que jamais soumis à des risques importants. La question des moyens à la disposition des agriculteurs et des Etats pour s’en prémunir, et notamment des mécanismes d’assurance, se pose donc avec une acuité toute particulière, face au risque de désengagement des pouvoirs publics à l’échelle nationale et supranationale. Toutefois, de quelles assurances parle-t-on ? et, au-delà, de quels risques cherche-t-on réellement à se prémunir ? Telles sont les questions auxquelles tente notamment de répondre le rapport du sénateur Daniel Soulage, au nom de la Commission des Affaires économiques sur la proposition de loi tendant à généraliser l’assurance récolte obligatoire, et dont nous publions ici un extrait.
La rédaction de Momagri
La pertinence d’une approche globale des aléas
Face au désengagement des pouvoirs publics –à l’échelle nationale comme européenne– et à l’augmentation tendancielle des risques en agriculture, les mécanismes assurantiels, relevant d’une initiative et d’une responsabilité personnelle des exploitants, ont vocation à prendre une place de plus en plus importante et devenir des instruments privilégiés de gestion des risques.
Dès lors, leur approche, qui a déjà considérablement évolué depuis les premières polices consacrées uniquement au risque « grêle », doit continuer de s’étoffer et devenir aussi globale que possible, pour donner naissance à des produits complets et adaptés aux besoins. Il y aurait lieu également de substituer la dénomination d’« assurance aléas » à celle, aujourd’hui couramment utilisée, d’« assurance récolte ».
Ainsi, l’on peut s’interroger sur la pertinence d’une couverture assurantielle des risques sanitaires, dont la survenance s’est considérablement accrue ces dernières années du fait de la globalisation des échanges. Si la création d’une section y étant consacrée au sein du FNGCA est prévue, ainsi que celle d’un fonds à l’échelle européenne, l’idée de se prémunir contre ce type de risque en souscrivant une police d’assurance n’est pas à écarter, du moins pour une part complémentaire à celle qui serait couverte par ces dispositifs.
Ensuite, la mise en place d’une assurance chiffre d’affaires peut d’ores et déjà être évoquée. Un tel produit va au-delà de l’assurance récolte puisqu’il vise à garantir un revenu annuel net par hectare et par culture aux entreprises agricoles. Il présente un intérêt certain puisque les soutiens par les prix et les aides susceptibles d’être accordées lorsque les prix tombent en dessous d’un seuil ne sont plus autorisés depuis l’accord agricole de l’Uruguay round et les pressions en faveur du « découplage » des aides directes.
Plusieurs produits de ce type ont ainsi été commercialisés avec succès au Canada et aux États-Unis. En France, des compagnies d’assurance ont indiqué y travailler actuellement. Si la priorité reste le développement du système de l’assurance récolte, il ne faut donc pas écarter l’idée d’un instrument propre à garantir le revenu des exploitants, qui pourrait venir constituer –comme c’est le cas aux États-Unis– un « troisième niveau » de protection contre les risques, après un premier niveau constitué par un « matelas de sécurité » et un second correspondant à l’assurance récolte classique.
A cet égard, l’échéance de 2013 pourrait être intéressante pour dresser un premier bilan du développement de l’assurance récolte et s’interroger plus profondément sur l’opportunité de la relayer par un mécanisme d’assurance plus globalisé. Il faudra alors, il est vrai, vaincre les réticences de la commissaire européenne à l’agriculture, qui s’est prononcée contre un tel système lors des discussions préparatoires au « bilan de santé » de la PAC.
Un développement nécessaire de l’assurance récolte
Si la dernière loi d’orientation agricole « a renforcé l’assurance récolte en jetant les bases de sa généralisation progressive à l’ensemble des productions agricoles », seulement 10 % environ des exploitants sont aujourd’hui couverts, et ce presque exclusivement en grandes cultures. Les arboriculteurs et les viticulteurs sont peu protégés, alors que leurs productions sont plus fragiles. Une extension de l’assurance récolte permettrait « d’élargir l’assiette de cotisants » et, mécaniquement, de réduire le niveau des primes et de rendre l’assurance accessible à un plus grand nombre d’exploitants.
Aussi l’article 1er du texte prévoit-il que l’assurance récolte est « étendue à l’ensemble des productions agricoles dans des conditions fixées par décret ».
La commission des affaires économiques souscrit entièrement à l’objectif d’extension de l’assurance récolte posé par la proposition de loi. Cet objectif, cela a été dit, a déjà été inscrit dans le droit positif lors du vote de la dernière loi d’orientation agricole. Ne serait-ce qu’à cet égard, les auteurs de la proposition de loi ont donc déjà en partie satisfaction.
Reste que si le principe d’une extension progressive de l’assurance récolte est aujourd’hui acquis, et a même force de loi, l’examen de la couverture assurantielle du monde agricole montre qu’il est loin d’être acquis en pratique. Ainsi qu’il a été mentionné, seul un dixième environ des exploitants a aujourd’hui recours à ce procédé.
Il est donc impératif que ce mécanisme soit aujourd’hui réellement étendu, et ce pour plusieurs raisons :
> la « sortie » progressive du FNGCA d’un nombre croissant de productions laissera, à terme, les exploitants sans autre choix que de se couvrir par des polices d’assurance s’ils souhaitent se protéger d’aléas que la solidarité nationale ne prendra plus en charge ;
> l’assurance récolte, pourvu qu’elle respecte certaines conditions, est compatible avec les règles du commerce international et peut être, à ce titre, rangée dans la « boîte verte » de l’OMC ;
> elle fait l’objet d’une reconnaissance et d’un réel soutien des instances communautaires, qui sont en passe d’ouvrir plus largement le mécanisme de l’ancien article 69 afin, notamment, de la promouvoir par un soutien public européen ;
> comme le font observer es auteurs de la proposition de loi, le recours massif à ce mécanisme tendra à augmenter l’assiette des cotisations, donc à faire baisser le niveau moyen des primes et ainsi à le rendre plus accessible et plus protecteur pour le monde agricole ;
> le renforcement de l’intensité et de la fréquence des risques de toute sorte –naturels, mais aussi sanitaires ou économiques– dû à la modification progressive du climat et à l’accroissement des échanges mondiaux rend indispensable, dans le secteur agricole, l’existence d’un instrument à même de les gérer et répondant à une logique d’entreprise.
Rapport de Daniel Soulage, Sénateur de Lot et Garonne
Le développement des mécanismes assurantiels privés, en particulier de l’assurance récolte, est une piste intéressante à explorer, comme outil alternatif d’encadrement de certains risques agricoles. Toutefois, il ne faut pas croire que de tels mécanismes permettront demain aux agriculteurs de faire face à tous les risques auxquels ils sont exposés. Car, une des spécificités du secteur agricole par rapport aux autres secteurs de l’Economie est justement son exposition aux risques non seulement exogènes (aléas climatiques et épizooties) mais également endogènes ou de marché du fait des erreurs d’anticipation – irréversibles - des agriculteurs et des spéculateurs qui interviennent sur les marchés à terme. Or, ces derniers, contrairement aux risques exogènes, ne sont pas assurables par le marché. Dès lors, trois questions essentielles se posent :
> Si le marché est incapable d’assurer les risques de marché, qui alors doit en être chargé ? L’Etat, assureur en dernier ressort ?
> Si l’Etat est le seul acteur à pouvoir supporter l’assurance des risques de marché, quelles doivent être ses modalités d’intervention ?
> Si la volatilité des prix agricoles est en partie due aux spéculateurs privés qui interviennent sur les marchés à terme, des mesures, définies par consensus international, visant à encadrer les prix agricoles ne devraient-elles pas être prises ?
A l’approche de la réforme de la PAC, il est primordial d’apporter des réponses à ces questions, qui se sont imposées suite à la crise financière internationale. Le risque, sinon, est de faire l’expérience d’un monde où les « raz de marées » pourront être aussi déstabilisateurs que ceux que l’on a observé sur les marchés financiers, mais où il n’y aura plus de mécanismes de régulation adéquats pour y faire face.
La rédaction de Momagri | |
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