C’est au cours des années quatre-vingt dix que la communauté internationale a pris conscience que la protection de l’environnement serait un enjeu majeur pour les années à venir. La conférence de Rio de 1992 dit « Sommet de la Terre », la conférence de Johannesburg sur le développement durable de 2002 ont ainsi mis l’environnement et plus généralement la problématique relative aux externalités négatives au cœur des préoccupations mondiales.
Affectant l’ensemble des secteurs économiques, le réchauffement climatique est l’un des défis majeurs du XXIème siècle comme en témoigne le Protocole de Kyoto, entré en vigueur en février 2005, qui vise à réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2)1.
Ainsi, les pays qui ont ratifié ce Protocole se sont engagés à supporter le coût de leurs externalités négatives2 et ce, dans la lignée du principe pollueur-payeur, défini en 1920 par l’économiste libéral Arthur Cecil Pigou.
Parmi les propositions avancées pour mettre en application ce principe, la taxe carbone, qui vise à taxer tous les produits ou activités fortement émetteurs de CO2 suscite un grand intérêt. De nombreuses critiques se sont toutefois élevées contre les dérives protectionnistes pouvant être induites par la mise en place d’un tel outil car, elle pourrait être utilisée comme moyen de rétorsion dans les échanges internationaux.
Que l’on soit pour ou contre la taxe carbone, il ressort des discussions le besoin essentiel d’identifier, de mesurer et de donner une valeur marchande aux externalités négatives qui affectent les marchés mondiaux. En effet, il est fort à parier que le débat initié par la taxe carbone bousculera les certitudes communément admises, notamment sur l’optimalité des marchés libres si chère à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et placera l’agriculture comme le secteur économique à privilégier du fait de son positionnement « naturel » et stratégique vis-à-vis de l’environnement.
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I. Le débat autour de la taxe carbone souligne la nécessité d’une gestion internationale des externalités négatives
Récemment mise en avant par Nicolas Sarkozy3, comme moyen de pression à l’encontre des pays qui ne contribuent pas à la lutte contre le changement climatique telle que prévue par le Protocole de Kyoto4, la taxe carbone suscite aujourd’hui un intérêt majeur.
Pour les uns, la taxe carbone permettrait de lutter contre le « dumping environnemental » pratiqué par certains pays. Appliquée aux importations en provenance de ces pays, elle viserait ainsi à rétablir l’équilibre dans les échanges entre, d’une part, les produits « plus chers » du fait des coûts de conformité dus à la législation environnementale forte et, d’autre part, des produits importés de pays non signataires « moins chers » parce que déchargés de toute contrainte environnementale.
Toutefois, si beaucoup s’accordent à dire qu’elle aurait l’avantage de donner un prix à la pollution atmosphérique et de faire prendre conscience du besoin de maîtriser les émissions de CO2, nombre d’autres la considèrent comme une nouvelle forme de « protectionnisme écologique » contraire aux principes de libre-échange, notamment défendus par l’OMC.
Ils craignent ainsi qu’elle constitue un obstacle supplémentaire aux importations en provenance des pays en développement (PED), ceux-ci éprouvant déjà des difficultés à se conformer aux normes internationales et ils redoutent d’éventuelles représailles commerciales de la part des pays visés, notamment des Etats-Unis.
S’il est encore trop tôt pour trancher entre ces deux conceptions, qui révèlent en réalité les bienfaits et dérives potentiels liés à toute mesure économique, il ressort du débat des problématiques nouvelles qui bousculent les certitudes communément admises, et qui sont pour l’heure sans réponse :
> Le libre-échange ne fera pas disparaître les externalités négatives car l’origine des distorsions de concurrence n’est pas uniquement de nature commerciale (dumping environnemental, social etc.) ; Comment faire en sorte que la libéralisation des échanges internationaux s’accompagne d’une réduction des externalités négatives ?
> Si l’origine d’une externalité négative peut-être circonscrite géographiquement, ses effets sont mondiaux, ce qui implique une stratégie collective et supranationale de coopération ; Comment gérer les externalités négatives dans un monde libéralisé sans régulation ?
En ce sens, le Commissaire européen en charge du Commerce, Peter Mandelson, a souligné que « c’est la coopération internationale, et non la coercition, qui peut renforcer la mobilisation contre le réchauffement climatique ».
Partant, deux actions doivent être menées collectivement : limiter les externalités négatives et accroître les externalités positives à l’échelon mondial et ce, dans une optique de coopération internationale seule capable de garantir l’équité des marchés.
Il apparaît que le secteur agricole du fait de son positionnement « naturel » et stratégique est le secteur le plus à même pour relever ces défis.
II. Le secteur agricole est le secteur à privilégier pour initier une stratégie globale de lutte contre les externalités négatives
Le secteur agricole est économiquement et stratégiquement le « mieux placé » pour favoriser les externalités positives et limiter les externalités négatives qui affectent l’environnement.
En effet, à l’échelle mondiale, le secteur agricole occupe 65% du territoire et il emploie 45% de la population active. Il représente également une part importante du PIB dans la plupart des pays du monde et il est aussi le seul secteur économique qui utilise directement l’environnement comme « facteur de production » (biodiversité, terres, eau…). Il peut ainsi, plus efficacement que tout autre secteur économique, contribuer par son activité au maintien de la biodiversité, à la gestion des sols par l’usage rationnel des intrants ainsi que par l’utilisation à bon escient des ressources hydriques etc.5
Il se place donc comme le levier économique majeur pour engendrer des effets positifs et de grande ampleur sur l’environnement.
Par ailleurs, le secteur agricole est stratégiquement le secteur à privilégier pour impulser une coopération internationale. Que ce soit sous l’angle du développement, de la lutte contre la pauvreté, de la préservation de l’environnement ou de la croissance économique, « tous les chemins mènent à l’agriculture ». En ce sens, dans son rapport 2008 de développement dans le monde, la Banque Mondiale6 place l’agriculture au cœur des stratégies de développement parce qu’elle favorise « la croissance mondiale et la réduction de la pauvreté ». De même la FAO (Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture) qui ne cesse d’alerter l’opinion sur les enjeux du changement climatique (notamment en termes de sécurité alimentaire) met en exergue le rôle central du secteur agricole.
Toutefois pour favoriser les externalités positives et limiter les externalités négatives, la coopération internationale doit s’appuyer sur des indicateurs crédibles et pertinents capables d’identifier l’impact des politiques publiques et de les comparer par zones géographiques afin de prendre au niveau international les mesures appropriées.
Or à l’heure actuelle, il n’existe aucun indicateur qui permette d’apprécier les distorsions de concurrence induites par le dumping environnemental (déforestation etc.), économique (vente à perte permises par des subventions étatiques déguisées etc.) ou social (travail des enfants etc.). Les rares indicateurs dont on dispose tels que l’indicateur ESP7 (Estimation du Soutien à la Production) de l’OCDE souffrent de leurs imperfections et de leur obsolescence.
Il est pourtant primordial d’appréhender correctement les multiples facteurs pouvant déstabiliser les marchés mondiaux d’autant plus que la libéralisation progressive des marchés risque de s’accompagner d’un démantèlement des outils de régulation. Des indicateurs doivent donc être construits afin de mettre en exergue les « bonnes » et « mauvaises » pratiques et en vue de limiter les comportements de « passager clandestin » qui poussent certains pays non seulement à ne pas respecter des normes internationales mais également à ne pas supporter le coût de leurs externalités négatives. Ce sera notamment la mission de l’Agence internationale d’évaluation et de notation que le MOMA est en train de développer et sera lancée en 2008.
Le débat sur la taxe carbone, et plus généralement sur la préservation de l’environnement, souligne l’urgence de mettre en place une coopération internationale autour de l’agriculture. Or, l’OMC ne dispose ni de la légitimité, ni des outils (un modèle de simulation par exemple), ni des indicateurs lui permettant d’initier la stratégie qui répondrait aux enjeux soulevés par les externalités négatives qui affectent l’environnement.
Pire, en démantelant les derniers outils de régulation, l’OMC risque d’accroître l’instabilité structurelle des marchés agricoles, et de favoriser le développement des comportements « nocifs » pour l’environnement au sein des pays qui sont incapables de soutenir une telle volatilité des prix.
C’est dans cette optique que le MOMA initie depuis 2005 les conditions d’émergence d’une gouvernance mondiale de l’agriculture, intégrant la gestion des externalités négatives, et développe les outils et indicateurs nécessaires à la bonne conduite des marchés agricoles internationaux.
Bastien Gibert et Stéphanie Laffargue
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