L’indicateur ESP (Estimation du soutien à la production) de l’OCDE :

Après les modèles agricoles internationaux, la désinformation continue …

L’indicateur ESP (Estimation du Soutien à la Production) est un indicateur économique crée par l’OCDE pour mesurer et comparer les soutiens internes dont bénéficient les agriculteurs des pays membres.

Il est évalué chaque année depuis 1987, selon une méthode assez sommaire, qui ne considère que les principaux paiements et soutiens accordés par les Etats membres à leurs agriculteurs. Ainsi, l’ESP d’un pays pour une année donnée correspond à l’écart qui existe entre le prix intérieur et le prix mondial, multiplié par les volumes de la production intérieure, auquel on rajoute le soutien budgétaire. En nommant Pi le prix intérieur, Pm le prix mondial, Qi la production intérieure et B le soutien budgétaire, on obtient l’équation suivante :

ESP = (Pi – Pm).Qi + B

Cet indicateur se trouve au coeur du dernier rapport de l’OCDE publié en Juillet 2006 : intitulé « Politiques agricoles de l’OCDE : panorama », il dresse le portrait des agricultures de l’OCDE en se focalisant notamment sur les soutiens à la production. Il y apparaît que le soutien interne de l’Union Européenne serait deux fois plus élevé que le soutien interne américain (ESP respectives de 32% et 16%), ce qui implique, pour les experts de l’OCDE, que la politique agricole européenne est deux fois plus distorsive que la politique agricole américaine.

Les conclusions de ce rapport ont servi de référence à de nombreux pays durant les négociations OMC de Juillet dernier. Les Etats-Unis les ont notamment utilisées pour pousser l’Union Européenne à réformer rapidement sa politique agricole, l’accusant d’être désormais responsable de l’enlisement de deux des trois dossiers stratégiques2 nécessaires à la réussite du cycle de Doha.

Or, il s’avère que l’ESP est un indicateur tout aussi imparfait et dangereux dans l’utilisation qui en est faite, que les modèles agricoles internationaux de la Banque Mondiale ou de la Fondation Carnegie3, car il néglige les aspects stratégiques et spécifiques de l’agriculture, et sous-estime les distorsions causées par les soutiens américains.
Nous tenons donc à dénoncer la tendance à recourir à cet indicateur contestable qui travestit la réalité et constitue un puissant outil de désinformation au service d’intérêts qui cherchent à stigmatiser plus particulièrement la politique agricole commune.


A. Des principes de construction très contestables

L’ESP, comme tout indicateur économique, repose sur des principes de construction qui permettent de concevoir l’économie d’un pays comme une « maquette », à partir de laquelle les experts établissent des mesures.
Or, les principes économiques qui servent de base au calcul de l’ESP sont contestables et reposent sur une vision de l’économie très éloignée de la réalité.
Nous présentons ci-dessous les cinq imperfections majeures dont souffre l’ESP, chacune d’entre elles étant suffisante pour justifier son abandon dans les prises de décision internationales.

1. L’ESP suppose qu’aucun acteur ne peut influencer le niveau des prix.

Cette première hypothèse implique que tout changement du niveau des prix profite de manière équivalente à l’ensemble des agriculteurs.
Or, certains acteurs de la transformation ou de la distribution, par leur structure monopolistique ou oligopolistique, peuvent s'approprier une partie des transferts induits par une variation des prix.
La méthode de calcul de l’ESP, en faisant l’impasse sur l’exercice du pouvoir de marché qui est pourtant une réalité, surestime les transferts dont bénéficient les agriculteurs.

2. L’ESP se calcule à partir d’estimations biaisées des prix intérieurs et mondiaux.

Les niveaux d’ESP sont directement liés aux prix intérieurs et mondiaux. Or, ces derniers sont soumis à des facteurs internes et externes au secteur agricole (par exemple les taux de change) que les experts de l’OCDE ne prennent pas en compte dans leurs estimations.
Les ESP peuvent ainsi varier considérablement et de manière artificielle alors même que la politique agricole intérieure n’a pas été modifiée.

3. L’ESP repose sur l’hypothèse d’homogénéité des denrées produites.

Cette hypothèse, déjà critiquée par le MOMA concernant les modèles agricoles internationaux, est partagée par l’ESP. Elle revient à considérer que tous les produits présentent les mêmes caractéristiques. Ainsi, le blé ukrainien serait identique au blé français, de même que le coton américain et béninois, ce qui est faux et absurde !

4. L’ESP considère qu’aucun pays n’est en mesure d’influencer les prix du marché mondial (hypothèse de « petit pays »).

En admettant que tous les pays sont des « petits pays », c’est-à-dire qu’aucun d’entre eux n’est en mesure, par ses politiques ou sa taille, d’influencer les prix du marché mondial, l’ESP sous-estime les distorsions engendrées par certains pays.
Or, certains pays influencent directement les prix mondiaux, à l’instar des Etats-Unis pour le coton (via les 4 milliards de dollars annuels versés aux agriculteurs américains) ou la Nouvelle-Zélande pour les produits laitiers (via Fonterra, entreprise commerciale d’Etat et monopole d’exportation qui ne respecte pas les règles de la concurrence internationale et bénéficie d’avantages structurels déterminants).

5. L’ESP néglige les interactions entre l’agriculture et le reste de l’économie (raisonnement en équilibre partiel).

L'hypothèse d'équilibre partiel implique que l’ESP ne prend en compte que les mesures économiques de soutien qui ont un impact sur les producteurs agricoles.

Sont donc exclues :
- les mesures macro-économiques qui pourraient affecter le secteur agricole (comme l'effet des variations des taux de change),
- les aides publiques à l’agriculture qui peuvent avoir des répercussions sur le reste de l'économie,
- les politiques qui aident l'ensemble des acteurs du secteur agricole (producteurs, distributeurs, transporteurs, …). Ainsi, les subventions au transport sont exclues dans le calcul de l’ESP américain où elles ont un caractère global, tandis qu'elles sont prises en compte pour le Canada où ces aides sont spécialement destinées aux producteurs de céréales de l'Ouest,

B. Une boîte noire qui contribue à travestir la réalité

Afin de créer un indicateur permettant de comparer les soutiens internes dont bénéficient les agriculteurs, les experts de l’OCDE ont suivi des règles de calcul opaques et procédé à des simplifications grossières qui ont abouti à faire de l’ESP une nouvelle boîte noire4 dont les résultats ne sont que le reflet d’une réalité travestie.
Les analyses critiques menées par le MOMA permettent ainsi de mettre à nu le manque de pertinence de cet indicateur dans le cadre des négociations internationales.

1. Les règles suivies et les montants utilisés pour calculer l’ESP ne sont pas explicités

Comme nous l’avons vu, le calcul de l’ESP suit une démarche sommaire, qui pourrait être utilisée à titre de schéma très simplificateur si l’OCDE fournissait la méthodologie permettant d’apprécier les règles suivies et les montants utilisés.

Or, ce n’est pas le cas.

Une telle précision est pourtant fondamentale car, comme nous l’avons démontré dans la « Radiographie des soutiens américains à l’agriculture »5, il existe une grande différence entre le montant des soutiens prévus et pris en compte par les experts de l’OCDE pour effectuer leurs mesures, et les montants réellement alloués. En effet, les aides réellement affectées à l’agriculture (environ 30 milliards de dollars par an) ont été de 70% supérieures au montant initialement prévu (18 milliards de dollars par an).

2. L’ESP se base sur des « prix mondiaux de référence » virtuels et distorsifs.

Les niveaux d’ESP sont définis en fonction de prix mondiaux de référence, spécifiques à chaque produit. La crédibilité et l’exactitude de ces « prix mondiaux de référence » sont essentielles car ils vont constituer les étalons de mesure qui permettront de définir et de comparer les soutiens accordés par chaque pays membre de l’OCDE. Il est donc fondamental que le pays qui serve « d’étalon de mesure » pour un produit dispose d’une structure de production représentative du reste du monde et ne soit à l’origine d’aucune distorsion sur le marché mondial.
Or, la plupart des pays qui servent d’étalon de mesure sont ceux qui déstabilisent le plus les marchés mondiaux.

Ainsi, le prix du lait en Nouvelle-Zélande est pris comme « référence » car il est officiellement admis que c'est le moins subventionné par rapport aux autres pays de l’OCDE. Mais, la Nouvelle-Zélande est le pays qui, via ses entreprises commerciales d’Etat et ses monopoles d’exportation, est à l’origine de la dépréciation des cours mondiaux laitiers.
De même, les prix des grains fourragers (maïs, soja triturés en tourteaux, …) américains sont considérés comme « référence » alors que les producteurs américains bénéficient d’un montant élevé de subventions internes et de garanties de crédits à l’exportation, qui ne sont pas comptabilisées dans le calcul de leur ESP.

On se retrouve donc dans une situation totalement absurde où l’ESP, pour comparer les soutiens accordés par les différents Etats membres de l’OCDE, prend comme prix mondial de référence pour chaque produit le prix des pays qui, grâce à leurs subventions, les baissent artificiellement.
Dès lors, avec un tel raisonnement, il est logique que les ESP des autres pays, et notamment de l’Union Européenne, soient « par construction » plus élevés.

3. L’ESP compare des produits et des systèmes de soutien non comparables.

Les soutiens dont bénéficient les producteurs ne sont mesurés intégralement que pour les principaux produits, essentiellement les grandes cultures, le sucre, le lait et la viande. Les experts de l’OCDE procèdent donc à une extrapolation pour obtenir l’ESP totale (tous produits par pays).
Mais, les structures de production sont profondément différentes de part et d’autre de l’Atlantique, tout comme les dispositifs de soutien, si bien que cette extrapolation n’a aucun sens !
Il en résulte un manque de cohérence d'un pays à l'autre pour un certain nombre de mesures, et donc une impossibilité de comparer les différents ESP, ce qui est pourtant l’un de ses objectifs initiaux.

4. La méthode de construction de l’ESP considère que toutes les politiques de soutien ont le même impact.

Lorsqu’ils calculent l’ESP, les experts de l’OCDE ne cherchent pas à savoir si une politique de soutien a un effet plus ou moins marqué sur la production ou les échanges.
Dans cette logique, un dollar dépensé en recherche-développement équivaut à un dollar de soutien des prix du marché !
C’est pourquoi il est faux de considérer qu’un même ESP d'un pays à un autre indique un niveau de soutien identique. La composition des ESP varie en effet considérablement selon les pays, tout comme leurs effets sur la production et les échanges.
Quel crédit accorder à un tel indicateur, qui n’est en réalité que l’agrégation d’informations qui n’ont pas la même valeur, pour comparer les soutiens des différents pays de l’OCDE ?

L’argumentation fournie par l’OCDE et les Etats-Unis pour justifier l’exclusion des aides alimentaires et des crédits à l’exportation dans le calcul de l’ESP américain, alors que la description théorique y fait référence, est la suivante : « l’aide alimentaire n’influe pas sur les prix producteurs américains, car elle crée une demande nette au niveau mondial qui implique une augmentation du prix mondial profitant à tous les producteurs et pas seulement aux producteurs américains ».

Dès lors, pourquoi les américains défendent-ils aussi ardemment leurs dispositifs de soutien interne à l’OMC alors que, selon eux, l’aide alimentaire et les crédits à l’exportation bénéficient à tous les agriculteurs du monde, et pas seulement aux agriculteurs américains ?

Parce que ces mesures profitent en réalité uniquement aux producteurs américains.

En effet :
- l’aide alimentaire externe est en réalité une subvention à l’exportation qui permet d’écouler les stocks américains en créant une demande artificielle à laquelle seuls les agriculteurs américains peuvent répondre ;

- les crédits à l’exportation constituent un soutien direct, bien que différé, aux agriculteurs américains. Le mécanisme d’aide fonctionne ainsi : lorsque les prix mondiaux sont inférieurs à un prix-seuil défini pour chaque culture par le gouvernement, les agriculteurs perçoivent une subvention. Naturellement, plus les prix mondiaux sont bas, plus les subventions accordées aux agriculteurs américains sont élevées. Et, du fait du décalage existant entre le versement de la subvention et le moment où la production est effectivement vendue sur le marché mondial (pouvant aller jusqu’à 9 mois), les crédits à l’exportation constituent un soutien différé aux agriculteurs américains, leur permettant de reporter la vente de leur production, lorsque les cours sont plus favorables.

Ainsi, l’aide alimentaire et les crédits à l’exportation offrent un soutien aux producteurs américains et réduisent la volatilité de leurs revenus futurs. Par ailleurs, ils augmentent leurs chances de percevoir ces mêmes soutiens l’année suivante car ces deux mesures participent à la dépréciation des prix mondiaux.

En conclusion, si les aides alimentaires et les crédits à l’exportation étaient intégrés au calcul de l’ESP américain ; si les marketing loans et les paiements contracycliques étaient comptabilisés à leur vraie valeur … alors l’ESP des Etats-Unis serait peut-être très supérieur à celui de l’Union Européenne.
Mais, la fragilité, tant théorique que pratique de cet indicateur milite de toute manière pour l’exclusion pure et simple de son emploi.
Il est donc primordial de concevoir un nouvel outil d’aide à la décision pour les négociations internationales, qui soit fidèle aux réalités observées et surtout transparent afin d’éviter toute dérive d’appréciation.
C’est le travail qu’a entreprit le MOMA, avec la construction d’un modèle agricole international inédit, le modèle NRA (Nouvelles Régulations Agricoles) et le lancement prochain d’une agence internationale d’évaluation et de notation (l’Agence NRA).