Un nombre accru d’organisations internationales se saisissent des questions liées à l’agriculture et à la sécurité alimentaire mondiale. Outre les trois agences onusiennes basées à Rome – la FAO, le PAM et le FIDA – la Banque mondiale, le FMI et, plus récemment, l’OMC ont l’ambition de jouer depuis quelques années un rôle accru dans la gouvernance agricole mondiale. Dans ce contexte, nous vous invitons à lire l’article de Manzoor Ahmad, ancien ambassadeur du Pakistan à l’OMC et ancien directeur du bureau de liaison de la FAO à Genève, dont nous avons sélectionné quelques extraits
1. Publié récemment par l’International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD)
2, l’auteur examine les initiatives récentes visant à améliorer la gouvernance et recommande d’intégrer la sécurité alimentaire dans les objectifs du Comité agricole de l’OMC.
La rédaction de momagri
Il y a, aujourd’hui, plus de cohérence dans les réponses aux crises alimentaires, qu’au cours des trois dernières décennies. Cependant, il reste encore beaucoup de progrès à faire quand il s’agit de la coordination et de la coopération entre les nombreuses organisations internationales qui travaillent pour la sécurité alimentaire. Dans le domaine du commerce, par exemple, l’OMC et la FAO pourraient collaborer plus étroitement pour produire des études conjointes, évaluer les défis et fournir des analyses sur la sécurité alimentaire. Ces organisations travaillent régulièrement avec l’OCDE et l’Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle sur des domaines d’intérêt qu’elles ont en commun. En outre, alors que la Banque Mondiale se mobilise et déboursera des sommes importantes pour promouvoir l’agriculture dans les cinq prochaines années, elle pourrait renforcer son expertise auprès de la FAO et chercher les moyens pour élargir leurs partenariats.
Le rôle à long terme, de l’équipe spéciale de haut niveau de l’ONU n’est pas clair. Elle devait être une entité de courte durée. Il serait préférable que son rôle soit intégré à celui du CSA (Comité de la Sécurité Alimentaire Mondiale). Dans le même temps, le CSA pourrait être plus indépendant par rapport aux agences basées à Rome. Le CSA pourrait également avoir un mécanisme de signalement vers l’ECOSOC (Conseil Economique et Social des Nations Unies), organe principal des Nations Unies destiné à coordonner les travaux économiques et sociaux des différentes agences spécialisées. Toutefois, avant d’engager le CSA, l’ECOSOC aurait besoin d’être réformé en profondeur. Le rôle du Comité de l’OMC sur l'agriculture (CoA) devra être revu si l’on veut placer la sécurité alimentaire au cœur de son mandat. Le CoA pourrait devenir un forum actif sur les questions de sécurité alimentaire résultant des mesures liées au commerce. Il y a un précédent historique pour un tel rôle. Antérieurement un « groupe de travail pour le commerce et la sécurité alimentaire » a été proposé à l’OMC de Singapour en 1996. Par ailleurs, il est indiqué dans les missions du CoA que les membres peuvent se consulter mutuellement sur « toute question » relative à la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture (AoA). L’AoA, la charte pour l’établissement du Comité, a confirmé les stocks publics et les restrictions à l’exportation comme des éléments qui portent sur les besoins en sécurité alimentaire de ses membres. Dans la perspective de la Conférence ministérielle de Doha en 2001, le Conseil général de l’OMC a chargé le CoA d’examiner l’efficacité des décisions spécifiques sur les PMA et les PDINPA, démontrant une attention particulière pour les préoccupations de ceux qui souffrent le plus de l’insécurité alimentaire. Considérant que des précédents juridiques et politiques existent, le comité pourrait servir de forum où les membres de l’OMC pourraient régulièrement faire-part de leurs préoccupations sur la sécurité alimentaire.
Alors que le CSA aborde les grandes questions, le CoA pourrait se concentrer sur les aspects commerciaux de la sécurité alimentaire. La collaboration d’ADPIC (Aspects des Droits de Propriété Intellectuelle qui touchent au Commerce) de l’OMC, avec le Conseil de l’OMPI (Organisation Mondiale pour la Propriété Intellectuelle) pourrait être un modèle utile à examiner. Le CoA pourrait ainsi procéder à des examens des membres de l’OMC au sujet de leurs politiques agricoles relatives à la sécurité alimentaire, à l’instar du mécanisme d’examen des politiques commerciales (MEPC) de l’organisation. La déclaration universelle des droits de l’homme pourrait être utilisée comme model. Bien que les membres du Conseil ne peuvent pas être forcés à changer leur comportement, leur humiliation publique face aux pires violations devrait davantage mobiliser l’attention internationale. Le mandat du CoA et la volonté des membres de l’OMC à le faire avancer a la même finalité. Pour le secrétariat de l’OMC l’examen des politiques commerciales est une tâche exhaustive. Ses membres pourraient tout à fait convenir d’une répartition appropriée des ressources. Car on le voit, la gouvernance actuelle permet des échanges entre Rome et Genève sur la sécurité alimentaire et les questions commerciales. Cela a été notamment le cas l’an dernier avec les interdictions d’exportation sur le blé. Des représentants de certains pays exportateurs étaient opposés à l’idée de relier interdictions et flambées de prix selon un rapport d’un groupe intergouvernemental sur les céréales et le riz, et selon lequel les discussions relatives au commerce devraient êtres tenues à Genève, et non pas à Rome. Renforcer les travaux du Comité sur l’agriculture peut être une étape utile afin de s’assurer que les aspects commerciaux de la sécurité alimentaire ne glissent à travers les mailles du filet.
Concernant les questions de politique commerciale susceptibles d’affecter la volatilité des prix, les restrictions à l’exportation ont été les plus discutées ces derniers mois à l’OMC. Les projets de modalités actuels du Cycle de Doha Agricole améliorent le rôle du CoA dans la surveillance des restrictions à l’exportation. Ils indiquent notamment l’exigence d’une notification de l’utilisation de telles mesures dans les 90 jours, et restreignent leur imposition à un an ou dix-huit mois, en accord avec les membres importateurs. Une récente proposition des PDINPA sur ce même sujet demande aux exportateurs de limiter leurs restrictions à l’exportation. De même, un rapport du G20 a appelé à des contrôles sur les restrictions aux exportations, notamment si elles affectent les efforts de secours humanitaires, tels que ceux de la PAM. Cependant, il y a une limite a ce qui peut être fait concernant les restrictions à l’exportation. Les politiques liées aux biocarburants, aux stocks et aux outils de gestion des risques devraient également être explorés. Le CoA devrait examiner de façon urgente toutes ces mesures afin de s’assurer qu’elles sont conformes aux dispositions de l’accord sur l’agriculture, et qu’elles tiennent compte des effets sur la sécurité alimentaire d’autres membres. Au-delà des restrictions aux exportations, le Comité pourrait être habilité à examiner les plaintes liées au commerce et la sécurité alimentaire des membres.
La principale responsabilité du CoA est le retard dans les notifications sur le respect des mesures de l’accord sur l’agriculture. Au cours des quinze dernières années, les notifications ont pris beaucoup de retard. En 2007, après six ans de négociations du Cycle de Doha, les changements de la politique américaine sur l’agriculture de 2002 et les réformes de l’UE de 2003, n’avaient toujours pas été notifiés aux autres membres de l’OMC. Au-delà des retards, les pays notifient « de manière différente, les mesures - les catégories ainsi que les approches adoptées pour calculer les niveaux de soutien ne sont pas uniformes », ce qui confond les comparaisons et la fonction même de surveillance du comité. Le système de notification doit être amélioré pour une application rapide par ses membres. Un comité efficace et vigilant sur l’agriculture est de l’intérêt de tous les membres de l’OMC.
Plus largement, l’Organisation Mondiale du Commerce doit envisager de nouveaux moyens dans la manière de négocier ses règles commerciales relatives à l’agriculture. La règle de l’unanimité, où rien n’est convenu tant que tout n’est pas convenu, a conduit le processus de négociation dans une impasse. Les membres doivent remettre en question la pensée conventionnelle pour qu’un accord soit atteint. L’approche, permettant à un accord d’entrer en vigueur seulement lorsqu’un pourcentage suffisant du commerce mondial est couvert par ses membres, réclamée par la Commission Warwick, peut être un bon début. Les conférences ministérielles de l’OMC délivrant des résolutions contraignantes, peuvent être également étudiées, à défaut d’une approche qui place tous les paris sur un cycle de négociations commerciales. Une déclaration lors de la conférence ministérielle de l’OMC en novembre 2011 destinée à exclure les achats humanitaires par les PAM des restrictions à l’exportation est attendue. Cela a déjà été convenu par le G20 et ne devrait pas poser de problème.