Les Etats-Unis ont engagé les discussions concernant la réforme du Farm Bill prévue pour 2012. Les négociations sont difficiles car la politique agricole américaine doit répondre à un défi aux enjeux considérables : garantir aux farmers des revenus stables et rémunérateurs, dans un contexte de forte volatilité des cours et de réduction des budgets alloués au Farm Bill. L’étude menée par Daryll E. Ray et Harwood D. Schaffer de l’Agricultural Policy Analysis Center (APAC)
1 fournit un éclairage intéressant, en montrant que l’instauration de certains mécanismes de régulation, à l’instar de politiques de stockage, peuvent y parvenir.
A l’heure où l’Union européenne est confrontée à un défi similaire, les thèses développées par Daryll E. Ray et Harwood D. Schaffer nous semblent particulièrement pertinentes. Les récentes propositions de la Commission européenne pour réformer la PAC après 2013 ne sont en effet pas en mesure, comme nous l’avons souligné dans une note précédente
2, de protéger les agriculteurs européens face à la volatilité accrue des cours. C’est dans cet esprit que nous travaillons depuis plusieurs mois sur l’élaboration d’un projet alternatif qui permettrait de stabiliser les revenus agricoles à un niveau rémunérateur, sans que les budgets n’excèdent ceux proposés par la Commission européenne.
La rédaction de momagri
Au cours des 13 dernières années, de 1998 à 2010, les subventions gouvernementales pour les cultures ont atteint 152,2 milliards de dollars pour une moyenne de 11,7 milliards de dollars par an. Notez bien que ces chiffres ne comprennent pas les subventions destinées aux produits d'assurances récoltes et revenus et les autres produits, qui ont été avancées pour se substituer aux paiements ad hoc, en cas de catastrophe.
Dans le climat politique actuel de réduction de la dette, la plupart des observateurs s'attendent à ce que les comités de la Chambre et du Sénat aient moins de budget pour travailler, alors que le financement d’un nombre important de programmes agricoles actuels se terminera avec la fin de la législature en cours.
Dans ce climat politique, existe-il un ensemble de politiques qui coûteraient moins cher, capables de maintenir les revenus agricoles sous un large éventail de conditions de prix et de production ?
Pour répondre à cette question, nous avons examiné les 13 années qui viennent de s’écouler : de 1998 à 2010. Durant cette période, les prix du maïs au silo étaient de $1,50 le boisseau, son prix le plus bas et ce pour une période prolongée (bien en dessous du coût de production) et de $7 par boisseau, son prix le plus haut - d'autres cultures ont connu des chiffres similaires. Cette période nous semble idéale pour identifier un ensemble de politiques permettant :
1 - une réduction des subventions gouvernementales,
2 - des revenus aux agriculteurs, pour l’essentiel, issus du marché,
3 - le maintien de la valeur de la production, ajustée par des subventions et des coûts variables.
Alors que dans le monde réel, il n’est pas possible de revenir en arrière, nous avons décidé d'utiliser notre modèle POLYSYS et revenir à la période 1998-2010 et voir ainsi si nous pouvions identifier des politiques susceptibles de répondre à nos objectifs de réduction des subventions et du maintien des revenus agricoles.
Les politiques que nous avons examiné sont une modification de celles du Farm Bill de 1996, un loi qui a eu pour conséquence des subventions allant jusqu’à 20 milliards de dollars en un an (entre 1998 et 2001). Durant cette période, les subventions versées aux agriculteurs ont dépassé le revenu agricole net de certains Etats producteurs de céréales.
Sous contrat avec le National Farmers Union (syndicat national des agriculteurs), nous avons analysé l'utilisation d'une réserve appartenant aux agriculteurs, dont le taux de prêt a été fixé, selon une moyenne sur 3 ans, à partir de la différence entre le coût variable et le coût total de production de maïs. Pour les années subséquentes, le taux a été modifié par un changement dans l’index de prix production-entrants acheté par les agriculteurs. Pour le maïs, le taux de prêt est passé de $2,27 en 1998 à $2,60 en 2010.
Afin que le marché ait une plus grande marge de fonctionnement et puisse signaler les besoins en production et attribuer les provisions en cultures, le prix de lancement a été fixé à 160 pour cent du taux de prêt. Pour le maïs, le prix de lancement varie entre $3,63 en 1998 et $4,16 en 2010. Le taux de prêt et de prix de lancement pour les autres cultures ont été fixés en fonction de leur ratio historique par rapport au prix du maïs.
En outre, les paiements directs, les paiements compensatoires de prêts / les prêts à la commercialisation (PCP/PC), et l'utilisation de certificats génériques ont été éliminés pour la plupart des cultures. Pour des raisons de modélisation technique, ces instruments ont été maintenus pour le coton et le riz.
Durant 13 ans, sous les politiques faisant jouer les réserves appartenant aux agriculteurs, les prix du maïs ont été en moyenne supérieurs de 26 cents par boisseau par rapport aux prix connus par les agriculteurs dans le passé. Pour le blé, le différentiel de prix était de 48 cents le boisseau et pour le soja, $1,09 le boisseau. Ces prix élevés ont permis aux agriculteurs de gagner leur revenu sur le marché et d'être moins dépendants des subventions.
La principale critique faite aux programmes de réserves est que ceux-ci étaient trop coûteux. Or, dans notre étude, nous avons constaté que les politiques mises en place pour remplacer celles des réserves ont été, en fait, beaucoup plus coûteuses que le maintien des réserves, elles-mêmes, car le coût de la réserve est payé sur une partie seulement de la production, alors que les PCP / PC sont versés sur chaque boisseau produit.
Au final, les politiques de réserves auraient représenté un coût moyen de 4,3 milliards de dollars par an, soit un total de 56,4 milliards de dollars pour une période de 13 ans, et soit 95,8 milliards de dollars en moins de ce que le gouvernement a réellement dépensé pendant toutes ces années, en partie pour éviter le maintien des réserves.
La seconde critique portant sur ces réserves et les taux de prêt qui servent à fixer un prix plancher, est que ces prix ont réduit les exportations. En effet, nous avons constaté que les exportations de maïs, de blé et de soja ont été légèrement inférieures aux niveaux des exportations connues dans le passé. Mais avec des prix plus élevés, la valeur des exportations au cours de ces 13 années a été plus élevée avec les réserves que sans elles.
Notre analyse suggère que le Congrès fera mieux restituer un programme de réserves s’ils veulent réduire les coûts tout en protégeant les agriculteurs quelques soient les fluctuations des prix et des productions.
1 http://www.agpolicy.org/weekcol/583.html
2 Cf Article du 24/10/11 : http://momagri.fr/FR/regards-sur-l-actualite/La-future-PAC-laisse-t-elle-la-volatilite-des-prix-agricoles-de-cote-_995.html