La volatilité des prix des matières premières agricoles est au cœur des débats sur la sécurité alimentaire mondiale, comme en ont témoigné les recommandations du G20 des ministres de l’Agriculture qui s’est tenu au mois de juin dernier à Paris. Dans ce contexte, nous vous recommandons la lecture d’un article récemment publié par le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) dont nous publions ici quelques extraits
1. En s’appuyant sur l’analyse de politiques mis en place par certains Etats d’Afrique pour gérer l’instabilité des prix, les auteurs mettent en évidence une série de conditions nécessaires à l’efficacité de ces mesures : elles doivent s’appuyer sur des connaissances solides, être prévisibles pour donner de la visibilité aux acteurs, notamment aux agriculteurs, et leur financement doit être assuré. Les auteurs soulignent aussi que des partenariats public privé sont essentiels pour stabiliser les prix, notamment en terme de gestion des stocks.
La rédaction de momagri
Protéger le marché intérieur
Depuis quelques années, souvent en réaction à la crise de 2007/2008, de nombreux pays en développement renforcent leur intervention pour stabiliser les prix agricoles sur leur marché intérieur. Les politiques mises en place visent notamment à protéger les marchés intérieurs des fluctuations de prix sur le marché international, en combinant mesures aux frontières et mesures sur le marché intérieur. Elles témoignent d’une volonté de réhabiliter le rôle de l’État dans la régulation des marchés agroalimentaires et d’une perte de confiance dans le fonctionnement du commerce international. […]
Les pays disposent d’un large éventail de mesures. Les mesures aux frontières visent à ajuster l’offre à la demande sur le territoire, en contrôlant les importations et les exportations : droits de douane ; permis d’importer ou d’exporter ; importations publiques ; restriction des exportations. Les mesures sur le marché intérieur visent davantage à ajuster l’offre à la demande dans le temps, notamment par la gestion de stocks tampon à laquelle sont éventuellement associées des subventions ou des taxes sur les prix des produits ou des intrants agricoles.
Pour limiter l’instabilité des prix agricoles sur leur marché, les pays africains ont combiné mesures aux frontières et mesures sur le marché intérieur. Avec quelle efficacité ? Même si le recul est encore faible, quelques leçons émergent des expériences récentes. Cinq pays africains ont été étudiés : Madagascar et Mali pour le riz ; Kenya, Malawi, Zambie pour le maïs. […]
Quels ont été les facteurs de réussite ou d’échec ? Au-delà du choix d’une mesure, les conditions de mise en oeuvre de cette mesure apparaissent déterminantes.
Choisir les mesures en fonction des spécificités nationales
Pour être efficace, chaque type de mesure suppose de satisfaire quatre conditions, plus ou moins importantes selon la mesure : l’intervention doit s’appuyer sur des connaissances solides ; elle doit être prévisible ; son financement doit être assuré ; et sa mise en oeuvre contrôlée.
Des connaissances solides
Quelle que soit la mesure, une bonne connaissance de la situation et des mécanismes à l’oeuvre est nécessaire. En pratique, l’accès à une expertise solide est une condition déterminante de l’efficacité de l’intervention publique. L’expertise technique fonde les arbitrages et oriente les choix. Quels volumes de stocks constituer ? À quel moment ? À quel prix ? À quel prix déclencher le déstockage ? Quels volumes importer, exporter ? À quel niveau fixer les droits de douane ? Des analyses précises basées sur des données fiables sont nécessaires pour anticiper les besoins, par exemple via les systèmes d’alerte précoce. […]
Une intervention prévisible
L’intervention de l’État doit être annoncée pour que les opérateurs privés puissent l’anticiper et définir leur stratégie en connaissance de cause.
Cette condition est nécessaire quelle que soit la mesure envisagée. Pour le contrôle des importations, les importateurs privés doivent pouvoir prévoir les volumes importés par l’État, la date d’importation et le montant des droits de douane. Pour les mesures sur le marché intérieur, les commerçants doivent pouvoir anticiper les volumes qui seront déstockés, la date du déstockage et le prix de vente. En l’absence de ces informations, les opérateurs privés auront tendance à se retirer du marché : c’est ce qu’on appelle l’effet d’éviction. Et l’effet d’éviction peut exacerber l’instabilité des prix. Ainsi, en Zambie en 2005 et au Kenya en 2008, certains commerçants, voyant les prix intérieurs augmenter, ont demandé à l’État d’annuler les droits de douane sur les importations. L’État a donné un accord de principe, sans toutefois préciser la date de mise en oeuvre. Dans l’attente de l’annulation, les opérateurs ont retardé leurs importations, ce qui a accentué la hausse des prix. […]
Un financement assuré
L’État doit être en mesure de dégager des fonds pour financer les coûts liés à l’intervention publique. La capacité de financement est fondamentale pour les mesures onéreuses. Ainsi, au Mali, en 2005 et en 2008, le budget alloué au fonctionnement des stocks régulateurs n’a pas permis de doter ces stocks de fonds de roulement propres et donc de constituer des volumes suffisants pour contenir l’envolée des prix des céréales.
À contrario, en Zambie et au Kenya, des moyens financiers élevés ont été alloués au fonctionnement des stocks régulateurs et à la subvention des prix du maïs. En Zambie, le budget public attribué aux mesures sur le marché intérieur représentait 4 % du budget total de la nation en 2007 ; il était financé en partie par les revenus miniers. […]
Une mise en oeuvre contrôlée
L’État doit être en mesure de s’assurer que son intervention a été effectivement mise en place et qu’elle est menée à bien. Cette capacité de contrôle est capitale pour les mesures aux frontières. Au Mali en 2005, la production nationale ayant été faible, le gouvernement a interdit les exportations de céréales. Cette mesure s’est révélée inefficace en raison de la difficulté à contrôler les frontières – une condition d’autant plus difficile à remplir que les frontières terrestres sont étendues, comme dans beaucoup de pays sahéliens. La capacité de contrôle est aussi nécessaire pour les interventions sur le marché intérieur, notamment pour les subventions à la consommation de céréales et pour l’administration des prix à la production. Par exemple, en Zambie en 2001, les subventions versées aux commerçants n’ont pas été répercutées sur les prix aux consommateurs ; elles n’ont donc pas permis de limiter l’augmentation des prix. […]
Associer public et privé
Au-delà de la recherche de remèdes miracle, les gouvernements doivent s’assurer que les mesures peuvent être efficaces dans le contexte de leur pays, au risque d’exacerber les crises. Ils doivent donc choisir les mesures en fonction de l’environnement institutionnel, géographique, social, politique, économique qui leur est propre. Par exemple, un pays à faible revenu ne disposant pas de ressources spécifiques, ou tributaire des bailleurs de fonds pour ses dépenses courantes, devra s’assurer de sa capacité de financement avant de constituer des stocks régulateurs publics. […]
Les quatre conditions identifiées renvoient à la capacité des États à définir et à conduire des politiques, et à obtenir la confiance des acteurs dans l’action publique et le respect de celle-ci. Elles sont difficiles à réunir dans certains pays en développement, en raison de leur fragilité institutionnelle.
Si l’État a un rôle central à jouer, il ne pourra à lui seul stabiliser les prix agricoles sur les marchés intérieurs. Les collaborations entre acteurs publics et privés sont essentielles pour la réussite des politiques de stabilisation. Les espaces de concertation ont montré leur efficacité à Madagascar. Des partenariats public-privé peuvent être envisagés pour gérer les stocks : concertation sur les modalités de constitution et d’utilisation, financement partagé, contractualisation entre l’État et les acteurs privés pour le stockage. Ces collaborations entre opérateurs publics et privés sont encore balbutiantes dans les pays en développement. Elles doivent faire l’objet de davantage de recherche. L’apparente contradiction entre exigence de transparence sur les volumes de stocks pour anticiper les crises alimentaires et poursuite d’intérêts privés devra notamment être analysée.
1 Pour lire l’article dans son intégralité : http://www.cirad.fr/actualites/toutes-les-actualites/articles/2011/ca-vient-de-sortir/gestion-de-l-instabilite-des-prix-agricoles-en-afrique