Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Christian Pèes,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Articles

Forces et faiblesses de l’approche brésilienne



Patrick Veillard,

Revue Défis Sud n° 116, SOS Faim



Le Brésil est sans nul doute l’une des plus importantes puissances agricoles du XXIe siècle. Avec une croissance de 9,7 % au 1er trimestre 2013, l’Agriculture est le principal moteur du PIB national. Par ailleurs, en 2014, la récolte de céréales, de protéagineux et d’oléagineux, devrait atteindre un nouveau record de 189,5 millions de tonnes, le soja, maïs et riz répondant pour 93 % du total. En 2013, la production record de soja s’est établie à 81,6 millions de tonnes, selon les données de l’IBGE, l’institut statistique national.

Nous vous recommandons la lecture de cet article, dont nous reproduisons ici des extraits
1. Paru dans le dernier numéro de la revue Défis Sud, il expose la spécificité de l’approche brésilienne qui repose à la fois sur l’agriculture agro-industrielle et sur l’agriculture familiale, dont l’Etat a fait le choix de soutenir le développement notamment à travers la stratégie « Faim Zéro ». Une stratégie qui agit sur la facilitation de l’accès à une alimentation adéquate, le soutien à l’agriculture, les activités génératrices de revenus et la participation sociale.

Cette politique de soutien portant sur l’ensemble du secteur témoigne bien de la vision éminemment stratégique que le Brésil a de son agriculture, qu’il s’agisse pour le pays de préserver sa stabilité économique et sociale, de garantir sa sécurité alimentaire ou encore d’assurer son rang de puissance mondiale. Nous sommes bien loin de l’image d’une agriculture brésilienne entièrement libérée de toute entrave aux échanges, jouissant de seuls bienfaits de la nature et de la hardiesse de ses agriculteurs.

momagri suit de très près ces évolutions car le SGPAA (indicateur de Soutiens Globaux à la Production Agricole et Alimentaire établi par momagri) du Brésil tend à augmenter régulièrement (+55% entre 2007 et 2012) et dépasse celui de l’Union européenne par habitant en 2013-2014.


La rédaction de momagri






Une crise pétrolière, une crise de la dette, et une transition démocratico-libérale plus tard, les années 1980 et 1990 voient enfin apparaitre un début de reconnaissance de l’agriculture familiale, grâce notamment à la pression croissante exercée par les mouvements populaires et syndicaux, tel le Mouvement des sans terre (MST). L’élément fondateur est la création en 1994 du Pronaf (Programme national de renforcement de l’agriculture familiale), une ligne de crédit destinée aux petits et moyens agriculteurs.

Renforcé et diversifié depuis, notamment sous la présidence de Luiz Inácio Lula da Silva, ce soutien spécifique rééquilibre quelque peu l’agriculture brésilienne. Les rôles sociaux et d’aménagement du territoire de l’agriculture familiale sont enfin reconnus, ainsi que sa capacité à fournir des biens agricoles en grande quantité, notamment dans une optique de sécurité alimentaire.

L’institutionnalisation de l’agriculture familiale est renforcée par la création en 1999 d’un ministère spécifique, le ministère du Développement agraire (MDA).

Le MDA est indépendant du ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement alimentaire (Mapa), lui traditionnellement au service de l’agriculture patronale et entrepreneuriale.

En dépit de ces avancées, ce n’est qu’en 2006 qu’une définition juridique de l’agriculture familiale est clairement formulée. La loi précise que les exploitations familiales sont celles : dont la surface exploitée n’excède pas quatre modules fiscaux, où la main-d’œuvre est majoritairement d’origine familiale, laquelle gère directement l’exploitation et en tire un minimum de revenu.

Malgré la présence d’un critère de taille, due à l’extrême inégalité foncière au Brésil, ce critère s’avère peu discriminant, la viabilité économique d’une exploitation agricole étant estimée à 1 module. De même pour le critère de revenu, assez peu contraignant, et qui ouvre notamment la porte à la prise en compte de la pluriactivité.


Différents programmes d’appui

Sur la base de cette définition, les programmes d’appui suivent une triple stratégie : des politiques sectorielles ciblant des populations spécifiques, la territorialisation des politiques publiques et l’extension des politiques sociales.

En matière de politique sectorielle, les principaux instruments de soutien utilisés sont les crédits et les assurances agricoles, le conseil technique ainsi que des programmes d’appui à la commercialisation, la diversification de la production et l’agrégation de valeur3. Le Pronaf, principal instrument de crédit agricole, a vu ses moyens augmenter de manière significative sous les présidences Lula. En 2010, le volume de financement atteignait R$ 16 milliards (€6,4 milliards), permettant de stimuler l’investissement (infrastructure, motorisation, machines) de plus d’un million d’exploitations familiales. Le soutien technique inclut une importante composante agroécologique, ainsi que dispositifs spécifiques pour les populations les plus marginalisées (femmes, communautés amérindiennes ou Quilombolas, etc.). Concernant le soutien à la commercialisation le principal programme est le PAA (Programme d’acquisition d’aliments).

Créé en 2003, c’est un système permettant aux agriculteurs familiaux de vendre à des organismes publics une partie de leur production à des prix garantis. Un programme particulier destiné aux écoles publiques (PNAE, pour Programme national d’alimentation scolaire), dérivé du PAA, oblige depuis 2009 les municipalités à consacrer 30 % de leurs dépenses d’aliments pour les repas scolaires à des achats auprès d’agriculteurs familiaux. De nouveaux programmes de certification des produits de l’agriculture familiale (Sipaf) sont également en cours d’élaboration.

Au niveau des politiques territoriales, le principal programme est le Pronat (Programme de développement durable des territoires ruraux). Créé en 2004, il offre la possibilité aux acteurs locaux de construire des projets territoriaux, via divers financements et plans de développement, ce qui assure une forme de gouvernance territoriale. Depuis 2004, 164 territoires de développement rural ont ainsi été créés, agrégeant plus de la moitié de l’espace national. Il existe également un dispositif dit PTC (Territoires de la citoyenneté), qui coordonne les politiques publiques au niveau territorial, afin de concentrer l’effort public dans les territoires les plus démunis (concrètement ceux dont les indices de développement humain sont les plus bas).

Enfin, l’agriculture familiale a largement bénéficié, à partir de 2003, du renforcement des politiques sociales dans le cadre de la stratégie Fome Zero, notamment sa composante Bolsa Familia. Son principe est d’attribuer une allocation monétaire mensuelle aux plus pauvres, sous condition de la scolarisation et de la vaccination des enfants. Ce programme amplifie les transferts sociaux vers l’agriculture familiale, dont le seul volet significatif était jusqu’alors un régime spécial de retraite instauré en 1995.

En 2011, 12.6 millions de familles ont bénéficié du programme Bolsa Familia, soit environ 20% de la population brésilienne, pour un coût total représentant 2% du budget fédéral.


Points forts et points faibles

L’un des points forts de l’approche brésilienne est son pragmatisme. Ainsi, l’institutionnalisation de la dualité agricole, par la séparation des dispositifs de gouvernance entre les formes familiales et les formes patronales / entrepreneuriales de l’agriculture, se sont révélées être opérationnelles. Chacune a ainsi pu clairement définir ses fonctions, socio environnementales pour la première, contribution à l’équilibre de la balance des paiements pour la seconde. Cette séparation a également permis de mieux cibler les interventions publiques, en fonction de chaque agriculture (notamment en termes de diversité des exploitations familiales), le tout en apaisant le dialogue social entre l’État et les agriculteurs familiaux. Enfin, le gouvernement a réellement tenté de contrebalancer le pouvoir traditionnel des élites locales, en mettant en place des dispositifs de gouvernance territoriale au niveau municipal.

Autre force, le caractère innovant de certaines mesures, notamment le recours au ciblage des instruments (différenciation des publics et des lieux), ainsi que l’introduction de mécanismes de coordination : entre les différents niveaux de gouvernance mais aussi entre secteurs différenciés (social, éducation, infrastructure, développement agricole, etc.). Un bon exemple de ce type de politique intersectorielle est le PAA, qui combine politiques agricole et sociales. Un autre élément d’innovation, même s’il n’est pas spécifique à l’agriculture familiale, est d’avoir érigé la participation comme mécanisme fondateur de la coordination entre l’État et les agriculteurs familiaux (en lien avec l’histoire des mouvements sociaux au Brésil).

Du côté des points faibles, notons les résistances institutionnelles, dues entre autres au poids des élus locaux évoqué plus haut, avec comme corollaire un fort clientélisme (ainsi les produits des politiques publiques sont parfois utilisés comme monnaie d’échange).
Ces résistances sont également liées aux asymétries des pouvoirs ministériels.
À ce titre, le MDA (agriculture familiale) n’occupe pas une place centrale dans la hiérarchie ministérielle, en particulier par rapport au Mapa (agriculture patronale), ce qui affaiblit la durabilité de ses dispositions juridiques (non validées par une loi fédérale).

Un autre point faible tient à l’absence d’administration territoriale (en lien avec la faiblesse du MDA et son incapacité d’induire une réforme constitutionnelle), ce qui fragilise l’opérationnalité de cette échelle de gouvernance.

Au final, les politiques brésiliennes d’appui à l’agriculture familiale se distinguent par leur caractère différencié vis-à-vis des politiques de l’agriculture patronale / entrepreneuriale et l’utilisation d’instruments et de référentiels spécifiques. Cette reconnaissance de la dualité de l’agriculture brésilienne a permis d’éviter le piège de la modernisation volontariste de l’agriculture familiale, avec son cortège d’externalités négatives (endettement, exode, dégradation de l’environnement, etc.). Néanmoins, on pourrait comparer cette stratégie aux politiques de conservation en matière d’environnement : pour caricaturer, d’un côté des réserves d’agriculture familiale, génératrices d’emploi et de diversité des modèles agricoles, et de l’autre, des déserts agro-industriels tournés vers l’exportation. Un tel modèle présente de nombreux risques de dépendance aux ressources financières étatiques et aux politiques agricoles de soutien à l’agriculture familiale, politiques qui au Brésil, comme on l’a vu, ne sont pas encore totalement institutionnalisées


1 Retrouvez l’intégralité de l’article et de la revue Défis Sud n° 116 sur le site de SOS Faim ou en cliquant sur ce lien http://www.sosfaim.org/pdf/publications/defis_sud/116/defis-sud-agriculture-familiale-complet.pdf
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Paris, le lundi 25 septembre 2017