Etat des forces en présence à l’OMC :

Pour reprendre les propos que la ministre du Commerce extérieur, Christine Lagarde, a tenus en novembre dernier dans un grand quotidien sur les négociations OMC, les négociations internationales sur le commerce s’apparentent à des parties de poker.
Ces jeux se traduisent par des alliances, simulées ou véritables, entre Etats, qui, au fur et à mesure de l’avancée des négociations, peuvent se nouer, se dénouer et se renouer ...
Toute la difficulté du jeu se situe dans l’évaluation des alliances car nous sommes en présence de stratégies dynamiques qui sont toujours difficiles à décrypter !
Et tout l’art du négociateur est d’être non seulement bien informé mais aussi bien averti des intérêts en présence pour gérer ses alliances au meilleur profit du pays ou de la communauté qu’il représente.
Alors que le dossier agricole est toujours enlisé, chaque Etat tente de relancer ses propres alliances avec d’autres pays ou groupes de pays afin de faire bloc contre les prétentions des pays exportateurs, Etats-Unis en tête.
C’est ainsi que la position des différents partenaires, qui pourraient avoir des préoccupations identiques à l’Union européenne en matière d’accès au marché, est plus ambiguë qu’il n’y paraît.
Cet article a pour objet d’analyser les forces et intérêts en présence tels qu’on peut les évaluer au gré des réunions informelles de l’OMC de ces derniers jours et de s’interroger sur les alliances possibles qui sont souvent loin de correspondre à celles que l’on imagine communément.

Malgré les efforts déployés par le Directeur général de l’OMC, les ministres des six principaux partenaires – Etats-Unis, Union européenne, brésil, Inde, Japon, et Australie – n’ont pu s’accorder sur aucun élément tant agricole qu’autre – accès au marché des produits industriels, services …. -.
L’exercice de simulation des offres en matière d’accès au marché a été présenté aux délégations. D’aucuns imaginaient que cet exercice était susceptible de faire progresser la discussion mais les résultats ne sont que le reflet de propositions, dont l’évaluation technique est assez difficile à interpréter en raison des différences existant dans la structure tarifaire des Etats membres.
Le point le plus important à souligner est que quels que soient les taux de réduction des droits de douane et les niveaux des bandes, les conséquences sont particulièrement rigoureuses tant pour les pays industrialisés que pour les pays en développement.
Chaque pays cherche donc à se repositionner en fonction de ses intérêts en matière d’accès au marché des produits agricoles, afin de se prémunir contre les conséquences des engagements à venir, et de préserver les produits sensibles pour son agriculture.
C’est pourquoi la cohésion au sein des différents groupes de pays – G20, G33, G90 … - est aujourd’hui loin d’être parfaite, et tend même à se fissurer.

> Entre G20 et G33, la tactique indienne est fluctuante mais efficace.

Le G20 n’est absolument pas un groupe homogène puisqu’il rassemble des PED exportateurs – pays latino-américains et asiatiques - tels que le Brésil et des pays sur la défensive comme l’Inde et la Chine.
Cette situation s’est clairement révélée lorsque le G20 a différé pendant de longs mois la présentation d’une position unique sur l’accès au marché des produits agricoles, pour finalement présenter un document faisant la part belle au traitement spécial et différencié.
Aujourd’hui, l’Inde se rapproche du G33, groupe des PED importateurs, et revendique un rôle de leadership. Or, l’objectif quasi unique de ce groupe est une limitation des engagements en matière d’accès au marché, à travers la prise en compte de quatre éléments :

> une réduction des droits aussi limitée que possible,
> un traitement spécial et différencié,
> la mise en place d’une clause de sauvegarde spéciale pour les PED
> et une définition aussi large que possible des produits spéciaux –intéressant surtout l’agriculture vivrière -.

Un examen rapide de la structure des tarifs de l’Inde conduit à considérer qu’une définition aussi large que possible des produits spéciaux, conjuguée à la mise en place de la clause de sauvegarde, donnerait à ce pays une grande flexibilité en matière d’engagements sur l’accès au marché, malgré sa structure tarifaire : son droit de douane moyen consolidé est actuellement de 113,98%, à comparer aux 88,02% égyptiens et 644,74% malaisiens ! -.

Ainsi, en jouant à fond la carte des PED importateurs pour l’obtention de mesures spécifiques (clause de sauvegarde et produits spéciaux), la tactique indienne ne peut que s’avérer payante au moment où les Etats-Unis poursuivent leur forcing sur l’accès au marché, en tentant, à travers leur intransigeance sur ce volet, d’ouvrir davantage les marchés des pays émergents, de l’Inde en particulier.

> L’absence de dynamique ACP, et plus particulièrement africaine est étonnante et regrettable !

Le dernier document présenté par ce groupe de pays – hormis le dossier coton pour lequel seuls quatre pays sont en pointe (Burkina Faso, Mali, Tchad et Bénin) -, remonte au mois d’octobre !
La coordination qui existait jusqu’à l’automne dernier entre les pays ACP semble ne plus fonctionner: les pays les plus actifs sont membres du G20, comme le Kenya, ou sont plus préoccupés par la problématique PMA comme la Tanzanie.
L’Ile Maurice, quant à elle, pourtant durement touchée par les évolutions en cours, n’arrive plus aujourd’hui à impulser une dynamique offensive.
Il faut se remémorer la conférence de presse alliant G20, G33 et G90 à Hong-Kong pour se rendre compte du décalage existant entre une volonté européenne de défendre le partenariat avec les pays africains et leur positionnement actuel dans la négociation.
Cette situation est aujourd’hui d’autant plus difficile pour l’Union européenne qu’elle est toujours à la recherche d’une alliance avec ces mêmes pays africains, qui comptent sur le soutien de l’Union européenne pour limiter l’érosion des marges préférentielles dont ils bénéficient à travers l’Accord de Cotonou.

> Le Japon, faux porte-parole du G 10, est partagé entre deux postures.

Dans la structure de négociations actuelles, le G10 peut apparaître comme le meilleur allié de l’Union européenne dans la négociation agricole, notamment sur l’accès au marché.
Le Japon est donc implicitement considéré comme le porte-parole du G10. Pour autant, malgré son appartenance au G10, peut-on considérer ce pays comme un allié sûr ?
Oui si l’on se réfère à sa structure tarifaire, qui est globalement identique à celle de l’Union européenne, hormis pour quelques produits pour lesquels ce pays souhaitera un traitement ad hoc (riz notamment, mais également amidon – sous-produit du riz -, ainsi que certainement certains produits laitiers).
Non, si l’on considère son objectif le plus immédiat : préserver quelques produits alors que l’Union européenne a une multitude de produits à défendre. Ainsi, il n’est pas certain que le Japon, préoccupé par le plafonnement des droits en fin de période (« capping ») soit prêt à se battre sur les autres volets de la discussion sur l’accès au marché tel que la clause de sauvegarde spéciale, s’il obtient un traitement ad hoc pour ses quelques produits sensibles. A titre indicatif, précisons que le plafonnement des droits en fin de période constitue la principale préoccupation des pays du G10. Ainsi, 30% des droits agricoles suisses sont supérieurs à 75%, dont une large part de produits transformés qui ont des droits supérieurs à 250%.
Ses propres partenaires semblent partager les mêmes doutes, d’autant que le Japon concentre principalement son attention sur l’accès au marché alors que les autres pays du G10 éprouvent également de grandes difficultés sur les autres volets de la négociation agricole : soutien interne (cas de la Norvège, de la Suisse …), de la concurrence à l’exportation (cas de la Suisse …).
Sur ce dernier volet, notons un point important concernant l’aide alimentaire : le Japon et la Corée sont particulièrement attentifs aux conditions d’octroi de l’aide alimentaire dans la mesure où ces deux pays renverraient en Corée du Nord le riz importé dans le cadre des engagements Cycle d’Uruguay au titre de l’aide alimentaire.

> Dans ce contexte, quelle stratégie pour l’Union européenne ?

Quelles sont les possibilités réelles d’alliances avec les autres pays soucieux comme l’Union européenne de préserver l’accès à leur marché.
Cette interrogation est d’autant plus vive que le sentiment qui se dégage des réunions sur l’accès au marché est que le « saucissonnage » des discussions entamé au printemps dernier lors du débat sur les équivalents ad valorem se poursuit, au moins de manière implicite.
C’est pourquoi il faut craindre que les différents éléments contenus dans l’offre communautaire du 28 octobre 2005 soient « lâchés » par la Commission, sans véritable contrepartie, notamment sur :

> la définition du niveau des bandes pourtant très cruciale
> le principe d’un plafonnement des droits de douane en fin de période
> la flexibilité dans la première bande 1,

les contingents tarifaires et le risque de « glisser » vers des volumes contingentaires supplémentaires : très déstabilisateurs sur le marché interne, même pour de faibles volumes.
Dans ce contexte, il est impératif que l’Union européenne reste ferme sur sa proposition du 28 octobre :

> exiger un véritable parallélisme des concessions au sein du volet agricole en portant une attention toute particulière aux "marketing loans" très distorsives sur le marché mondial,
> renforcer l’application de la clause de sauvegarde, à tous les produits et pas uniquement aux seuls produits définis dans l’offre du 28 octobre – bœuf, beurre, sucre, volailles, fruits et légumes -, avec des prix de déclenchement adaptés, entraînant l'automaticité de sa mise en place.
> définir clairement les produits sensibles : nombre de lignes, modalités de réduction tarifaires s’appliquant aux produits sensibles, modalités de calcul des contingents devant être ouverts – références de calcul, pourcentage de croissance, droit de douane applicable à l’intérieur du contingent.

L’exercice d’évaluation des alliances est donc très complexe car il repose sur un jeu à plusieurs paramètres (les trois volets de négociations pour ne s’en tenir qu’aux négociations sur l’agriculture), à plusieurs dimensions (trois secteurs sont en réalité concernés : l’agriculture, l’industrie et les services) et à plusieurs temps (les négociations se déroulent sur des périodes espacées au cours desquelles de nombreux autres facteurs peuvent interférer).

L'ensemble de ces données peut être appréhendé par la théorie des jeux, ce sur quoi repose le modèle économique en cours d'élaboration par MOMA.

1 Rappelons que la flexibilité conduit à définir un taux de réduction dans chacune des bandes, le pays pouvant dès lors appliquer un taux de réduction différent pour chaque produit sous réserve de respecter la réduction moyenne de la bande et de ne pas s’écarter du taux pivot d’un pourcentage à définir.