Etat des débats sur l’assurance dans le domaine agricole

Dans un contexte international marqué par une libéralisation croissante des marchés et par la pression exercée par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) pour démanteler les politiques agricoles, notamment américaine et européenne, on assiste à la multiplication des mécanismes d’assurance pour limiter les effets négatifs induits par l’hyper volatilité des prix.

A l’heure où les acteurs du monde agricole sont appelés à être force de propositions pour dessiner l’avenir de l’agriculture française et européenne, le MOMA fait aujourd’hui l’état des lieux des dispositifs assurantiels envisagés par la France, l’Europe et les Etats-Unis et s’interroge sur leur pertinence 1.

En France, l’assurance récolte a fait l’objet de débats, en particulier au Sénat 2 . Instrument utilisé depuis près de trente ans en Espagne où il a déjà fait ses preuves, il n’en n’est qu’à ses débuts dans notre pays. Ainsi, la couverture des aléas climatiques subis par les agriculteurs se fait encore principalement par l’intermédiaire d’indemnisations appartenant au régime des calamités agricoles. Ces dédommagements apportés après destruction d’une partie ou de la totalité de la récolte en raison d’aléas climatiques sont issus du Fonds National de Garantie des Calamités Agricoles (FNGCA, institutionnalisé en 1964) et de dispositifs connexes (prêts calamités ou de consolidations, fonds d’allègements des charges, aides exceptionnelles…).

Les pouvoirs publics français veulent aujourd’hui rationnaliser leurs dépenses et promouvoir un mode de gestion des risques intervenant plus en amont : l’assurance récolte. En s’inspirant du modèle espagnol, ils souhaitent se dégager rapidement du financement des calamités agricoles au profit d’une aide publique à la souscription d’assurances privées. Introduite en 2005, cette aide s’élevant à 35 % du montant des primes d’assurance a déjà incité près de 20 % des exploitations agricoles à souscrire une assurance multirisque climatique. Si l’essentiel des contrats concerne pour l’instant les grandes cultures (34 % des surfaces de grandes cultures sont assurées), on observe que les productions les plus sensibles aux aléas climatiques, les cultures spécialisées comme la vigne et les fruits, ne sont encore que peu concernées.

Aujourd’hui, après bientôt trois ans de phase d’expérimentation, les modalités et l’extension de ce régime sont en discussion. Le niveau de participation de l’Etat et des collectivités territoriales, la question de la réassurance – les pouvoirs publics se porteront-t-ils garants des sociétés d’assurance en cas d’accident climatique de grande ampleur ? – ou encore celle du choix entre l’obligation et l’incitation pour les agriculteurs à souscrire à une assurance, sont autant de points à éclaircir dans les mois à venir. En effet, la gestion des risques et des crises sera un élément majeur des prochains débats agricoles tant au niveau national avec les prochains « Etats Généraux agricoles » organisés prochainement par le ministère de l’Agriculture qu’au niveau européen : la révision annoncée de la PAC et les réformes en cours des organisations communes de marché (OCM) incitent les organisations professionnelles et les pouvoirs publics à construire de nouveaux outils de gestion des risques. Susceptibles d’intéresser les autorités communautaires, ils pourraient constituer une nouvelle approche de la PAC. La perspective de 2013 et la baisse des subventions inscrite à l’ordre du jour des négociations à l’OMC conduisent à penser que l’assurance récolte aura un rôle plus important à jouer dans les années à venir en France et en Europe.

Aux Etats-Unis, l’assurance récolte est un instrument utilisé depuis de nombreuses années. Avec la révision de leur politique agricole (le Farm Bill), le débat public se concentre désormais sur la mise en place de mécanismes d’assurance sur le revenu.

L’utilité du système, mis en place en 20023, de paiements contra-cycliques déclenchés lorsque le prix de marché s’abaisse au dessous d’un prix d’objectif ajusté est en effet remise en cause. Focalisé sur les prix, il ne prend pas directement en compte les variations de rendement et les surfaces récoltées qui sont également déterminantes pour le revenu perçu. Le déclenchement des subventions n’est donc pas en réelle adéquation avec les besoins des agriculteurs, en particulier les plus modestes. Ainsi, en période de rendements faibles, le système sous-compense les agriculteurs. A l’inverse, quand les rendements sont plus élevés, le système les dédommage trop largement.

Le ministère de l’Agriculture américain, l’USDA4 , propose donc de remplacer ce système de prix garanti par un système fondé sur le revenu qui prendrait en compte à la fois les variations de prix et celles des rendements5. Les paiements contra-cycliques seraient, dans le nouveau système proposé, déclenchés lorsque le revenu national calculé par unité de surface (et non plus le seul prix de marché) est inférieur à un niveau de référence défini pour chaque production. Les deux autres composantes du soutien aux agriculteurs sont également concernées par cette proposition de réforme : la somme dépensée sous forme de paiements directs serait augmentée de 5,5 milliards (en privilégiant les jeunes agriculteurs) et le mode de calcul des marketing-loans6 serait révisé.

Un tel système de paiements contra-cycliques, basé sur le revenu, est comparable à ceux présentés par des organisations agricoles (tel que le syndicat majoritaire, l’American Farm Bureau Federation et la National Corn Growers Association, fédération des producteurs de maïs) et des think-tanks (The Chicago Council on Global Affairs et The American Farm Land Trust). Le sénateur Tom Harkin, président de la commission chargée des questions agricoles au Sénat, a lui aussi effectué fin juin une proposition allant dans ce sens, à la faveur d’une réduction des paiements directs de 5,2 milliards de dollars, rendue possible par la révision du mode d’éligibilité des subventions.

Une équipe de parlementaires américains, constituée du sénateur Richard Lugar et des représentants Ron Kind, Jeff Fake, Joseph Crowley et Dave Reichert, a également émis une alternative intéressante de réforme du Farm Bill. Dans leur proposition intitulée Food and Agriculture Risk Management for the 21st Century Act (FARM 21)7 , ils font passer le Farm Bill d’une logique de subventions (introduisant pour la plupart des distorsions de marché) à un système fondé sur un compte de gestion des risques. Selon ce nouveau programme, les agriculteurs américains continueraient à recevoir des subventions, mais celles-ci seront en déclin progressif sur cinq ans et alimenteront pour la plupart un compte individuel cogéré par l’agriculteur lui-même et le ministère américain de l’Agriculture. Ces fonds pourront alors être mobilisés pour des investissements ou pour souscrire à une assurance sur le revenu privée et pouvoir faire face à des problèmes de liquidité. Après la phase de transition entre le système actuel et le système promu par cette équipe bipartisane de parlementaires, les agriculteurs américains ne compteraient que sur ces fonds de gestion des risques et sur les assurances souscrites sur le revenu et sur la récolte pour faire face à la volatilité des prix.

Alors que les principales propositions de réformes (celle de l’USDA et de l’équipe bipartisane emmenée par Ron Kind) ont déjà été rejetées en bloc par une sous-commission chargée des questions agricoles à la Chambre des Représentants, le débat autour du Farm Bill va se poursuivre jusqu’au vote final prévu avant la fin de l’été 2007.

Réfléchir à de nouveaux instruments fournissant une couverture de base contre les crises de revenus, la Commission Européenne semble également disposée à le faire : une communication de la Commission au Conseil, datée du 9 mars 2005, préconisait déjà la création de nouveaux mécanismes (du type assurance contre les catastrophes naturelles, soutien à un fonds de mutualisation) permettant de compléter dans ce sens les programmes de développement rural d’ores-et-déjà disponibles En revanche, car il existe déjà selon elle des dispositifs de sécurité pour les marchés les plus sensibles aux risques, elle excluait la possibilité d’introduire une éventuelle clause générale « filet de sécurité en cas de crise de marché » pour toutes les organisations communes de marché, prochainement rassemblée au sein d’une seule et même OCM.

II. L’assurance est peut-être nécessaire, mais est-elle suffisante ?

Le développement des instruments d’assurance témoigne des risques spécifiques auxquels font face les agriculteurs. En effet, l’agriculteur ne peut garantir, au moment du semis ou même en cours de saison, la quantité ou la qualité de sa production, où même le prix auxquels il pourra la vendre. On est bien loin de la maîtrise des paramètres endogènes et exogènes dont peut faire preuve un industriel. Lui peut au contraire déterminer précisément la quantité en bout de chaine de production et la faire varier en fonction des évolutions de la demande et selon le comportement de ses concurrents. Il peut contrôler la qualité de ses produits tout au long du processus et connaît à peu de choses près le prix de vente final : il a ainsi une emprise bien plus grande sur les éventuels aléas à gérer.

Si les aléas climatiques sont les risques les plus cités, ils ne sont pas les seuls, loin de là, à influencer les cours des produits issus de l’agriculture : les risques endogènes, nés des défaillances des marchés agricoles (en termes de fluidité de l’information et de concurrence notamment), sont tout aussi importants.

Ce dernier point est fondamental dans le débat actuel car il représente l’un des fondements de la légitimité des politiques agricoles. Car si un risque exogène est assurable, un risque endogène ne l’est pas.

La loi des grands nombres stipule en effet qu’un accident grave ne peut pas affecter, au même moment, l’ensemble des agents économiques. Ce principe est à la base même de la mutualisation des risques et du mécanisme de l’assurance. À l’échelle internationale, il s’applique parfaitement aux risques exogènes : la probabilité qu’un accident climatique affecte le monde entier ou tout un continent est faible. Si la sécheresse australienne perturbe aujourd’hui le marché mondial des produits agricoles, elle ne déclenche pas une crise sans précédent. L’assurance peut donc pleinement jouer son rôle. En revanche, la loi des grands nombres ne s’applique pas aux risques endogènes : leur portée est bien plus grande car ils prennent racine dans la structure même du marché mondial. Leurs effets sont par ailleurs moins facilement quantifiables. S’assurer contre ce type de risques est donc d’ores-et-déjà peine perdue.

A plus long terme, en favorisant la concentration de la production agricole au sein de quelques zones géographiques, la libéralisation augmente d’autant la probabilité qu’un accident génère une véritable crise mondiale.

Les politiques agricoles américaines et européennes laissent de plus en plus le soin au marché de fixer les prix. Néanmoins, pour compenser l’augmentation des risques qui en découle, elles s’évertuent en parallèle à soutenir l’agriculture par d’autres canaux, en développant en particulier les mécanismes d’assurance privée qui on l’a vu, ne répondent pas à tous les problèmes.

Mais n’est-ce pas là une approche paradoxale ? Si la libéralisation dérégulée est promue dans le but de réduire la part des « laissés pour compte », ne va-ton pas au contraire continuer à alimenter la baisse tendancielle des prix agricoles réels et défavoriser les agriculteurs les plus pauvres qui n’auront pas les moyens d’avoir recours au secteur privé pour se couvrir des risques ? Rappelons le, la libéralisation sans garde fous n’est pas synonyme d’ « optimum social » : marché et équité font rarement bon ménage, la théorie et l’histoire le démontrent, surtout dans une situation de marché imparfait caractérisant le secteur agricole.

Les mécanismes d’assurance peuvent donc apparaître comme des soins palliatifs, mais non réellement curatifs. Sûrement nécessaires et efficaces dans une certaine mesure, ils ne soulagent cependant qu’une fraction des agricultures du monde des symptômes chroniques dont elles souffrent.