Réguler les marchés agricoles afin de mieux gérer l’instabilité des prix est un constat aujourd’hui partagé par la plupart des experts et décideurs. A l’heure où les processus d’intégration régionale tendent à se renforcer, la question du périmètre régional pour mettre en œuvre les politiques et outils de régulation semble de plus en plus pertinente. Dans une note récemment publiée, Arlène Alpha du Gret et Raphaël Beaujeu de l’Iram s’interrogent sur le potentiel d’une approche régionale en Afrique de l’Ouest visant d’une part à réguler les marchés agricoles, et d’autre part à mitiger les effets de l’instabilité des prix sur les populations les plus vulnérables. Comme le démontrent les auteurs, si la mise en place d’une Union douanière et d’un réseau régional de stocks publics offrent de nombreuses opportunités, leur application se heurte malheureusement à des difficultés politiques, économiques et administratives importantes. Nous sommes convaincus qu’une Politique Agricole et Alimentaire Internationale permettrait de les lever. Nous publions ici les extraits
1 de l’article portant sur l’intérêt et les limites d’une approche régionale pour réguler les marchés agricoles.
La rédaction de momagri
La pertinence du niveau régional pour gérer l’instabilité des prix en Afrique de l’Ouest
En Afrique de l’Ouest, raisonner la régulation des marchés agricoles et la gestion de l’instabilité des prix à l’échelle régionale se justifie particulièrement par la dimension régionale forte que recouvrent les dernières crises alimentaires. La CEDEAO se pose d’ailleurs la question de la faisabilité d’instruments régionaux pour réguler les marchés agricoles de la région et pour gérer les effets de l’instabilité des prix vis-à-vis des populations les plus vulnérables.
a) La dimension régionale de l’instabilité des prix en Afrique de l’Ouest
L’Afrique de l’Ouest est traversée par un certain nombre de crises qui révèlent l’interdépendance croissante des économies de la région. […] Ces crises ont conduit à un certain nombre de constats :
- L’interdépendance croissante des économies de la région et la légitimité d’une gestion de l’instabilité en termes de bassins de production et de consommation, justifiant une approche régionale ;
- L’hétérogénéité des pays au sein de la région face à l’instabilité importée, et avec elle les difficultés que pose l’intervention régionale : le niveau de transmission des prix des céréales importées sur les céréales produites localement peut varier d’un pays à l’autre et le degré de dépendance des pays à l’égard des importations est également très variable au sein de la région ;
- La diversité des instruments à mobiliser pour la sécurité alimentaire : la région est de plus en plus confrontée à une diversité des causes d’instabilités, naturelle et importée qui nécessitent une diversification dans les instruments régionaux de régulation.
b) Le processus d’intégration régionale en Afrique de l’Ouest
Par ailleurs, le choix de l’échelle régionale pour gérer l’instabilité des prix agricoles et alimentaires en Afrique de l’Ouest se justifie par le fait que le processus d’intégration régionale tend à s’accélérer. […]
Les Etats de la CEDEAO ont adopté un Schéma de libéralisation des échanges (SLE) qui vise à assurer une libre circulation de tous les produits originaires de la Communauté depuis 2004. L’UEMOA est une Union douanière depuis 2000 et un Tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO est en cours de finalisation. Les engagements communautaires des Etats d’Afrique de l’Ouest vont donc dans le sens de la création d’un vaste marché régional susceptible d’atténuer les hausses de prix par une concurrence accrue et de meilleurs arbitrages spatio-temporels des opérateurs privés.
Cependant, le SLE est loin d’être effectif. Sa mise en œuvre se heurte à nombreuses difficultés qui limitent les effets favorables qu’on peut en attendre : coûts de transport élevés, tracasseries administratives liées à la corruption, besoin de recettes douanières, décisions intempestives des Etats lorsque les situations nationales sont tendues, difficultés de la CEDEAO à faire respecter les engagements communautaires, etc. […]
Les instruments publics de régulation des marchés
a) Les instruments aux frontières dans le cadre d’une Union douanière
La mise en place d’un cordon douanier régional doit permettre de réguler le flux des importations aux frontières de l’espace communautaire et d’encourager les échanges intra-régionaux dans la zone de libre échange. A l’abri de la concurrence des importations, il est attendu que les filières régionales se développent et que les produits régionaux puissent circuler sans entrave des zones excédentaires vers les zones déficitaires, contribuant ainsi à la réduction de l’instabilité des prix sur les marchés agricoles et alimentaires. Pour cela cependant, il est nécessaire que le TEC soit suffisamment protecteur et incitatif et que la zone de libre échange soit effective.
Or, la définition d’un TEC efficace et incitatif est loin d’être évidente. Le TEC qui avait été mis en place dans la zone UEMOA et qui devait être étendu au reste des pays membres de la CEDEAO était un des plus bas au monde. Vivement contesté, notamment par les opérateurs agricoles, pour son caractère insuffisamment protecteur et incohérent avec les priorités sectorielles, la définition en cours du TEC de la CEDEAO est l’occasion de le réviser en introduisant une 5ème bande tarifaire à 35%.
Le processus actuel de finalisation du TEC CEDEAO illustre les difficultés de s’entendre sur des tarifs assurant une protection fixe des filières régionales vis-à-vis du marché international. Ces difficultés renvoient en grande partie à la diversité des situations et des approches entre les pays de la région, les intérêts nationaux risquant d’être masqués par le niveau régional. Pour prendre les extrêmes, la Côte d’Ivoire et le Nigeria ont des approches radicalement opposées sur l’ouverture des marchés, et ont de fait appliqué des politiques commerciales très différentes, libérale pour l’un (tarif maximum de 15%) et protectionniste pour l’autre (tarif maximum de 150%, prohibition d’importations). Derrière les différences d’approche, les intérêts socioéconomiques et politiques apparaissent également divergents. Par exemple, les importations de riz brisé sont aujourd’hui une nécessité au Sénégal, car le riz brisé est un aliment de consommation de masse et la production nationale est insuffisante, et elles ne doivent donc pas être trop taxées, tandis que le Mali dépend très peu des importations pour satisfaire les besoins de sa population. […]
b) Une mise en réseau régional des stocks publics
Une approche régionale des stocks publics en Afrique de l’Ouest apparaît pertinente à plusieurs égards. La possibilité de mobiliser davantage de stocks et d’avoir un « maillage » plus dense des stocks à l’échelle régionale peut améliorer l’efficacité des opérations de déstockage et d’approvisionnement des zones déficitaires. En cas de crise alimentaire, suivant la proximité des stocks, il peut en effet être plus rapide et moins coûteux de mobiliser un stock d’un pays voisin plutôt que de recourir à un stock national ou de s’approvisionner sur le marché international (aide alimentaire, importations). En outre, les coûts de stockage (entretien, gestion, rotation,...) peuvent être en partie partagés entre les pays de la région dans la mesure où le stock d’un pays peut servir à un autre pays. Les risques de saturation des stocks, ou à l’inverse d’épuisement des stocks, sont atténués avec une mise en réseau des stocks à l’échelle régionale. Enfin, par comparaison avec la réflexion actuelle sur la constitution de stocks au niveau des marchés internationaux pour le blé et le maïs, l’échelle régionale a l’avantage de promouvoir le commerce régional entre les zones excédentaires et déficitaires et ainsi de favoriser l’intégration régionale.
Les avantages à raisonner la gestion des stocks publics à l’échelle régionale a conduit les pays d’Afrique de l’Ouest à établir un réseau entre les différentes structures de gestion des stocks publics, RESOGEST, s’appuyant sur le principe de solidarité entre les pays de la région. Chaque pays détenteur de stocks s’engage à libérer 5% de ses stocks pour le « stock régional ». Il s’agit cependant dans cette initiative uniquement de stocks nationaux de sécurité alimentaire (SNS) et de stocks d’intervention, qui ont comme objectif exclusif de répondre aux situations de crise ali- mentaire et de flambée des prix. Bien que les opérations de stockage/ déstockage puissent avoir des effets sur les marchés, et bien que le terme « stocks d’intervention » puisse suggérer l’idée d’intervenir sur les marchés, il ne s’agit pas de stocks régulateurs tels qu’entendus dans le cadre de la PAC par exemple et ayant comme objectif de soutenir les prix aux producteurs.
L’initiative ouest africaine de mise en réseau des stocks de sécurité alimentaire peut néanmoins être intéressante à prendre en compte comme base de réflexion pour envisager un dispositif de stocks régulateurs. Le principe d’un tel dispositif serait d’acheter auprès des producteurs pour constituer les stocks quand les prix sur les marchés de collecte diminuent au-delà d’un certain seuil, et inversement de déstocker lorsque les prix sur les marchés de consommation augmentent au-delà d’un niveau considéré comme excessif. Le dispositif régional de stocks publics pourrait combiner des stocks publics gérés par les offices nationaux (un pourcentage supplémentaire des stocks nationaux), des stocks privés détenus par des organisations socioprofessionnelles ou des commerçants sous contrat avec la CEDEAO (entreposeurs régionaux) et des stocks sous propriété de la CEDEAO mais entreposés dans des magasins à tout venant (certificats de dépôt).
La mise en œuvre d’un réseau de stocks régulateurs à l’échelle ouest africaine n’est cependant pas envisageable à court terme, les conditions institutionnelles et politiques n’étant pas réunies. Une des difficultés concerne les pratiques des opérateurs privés et le rôle de ces derniers comme entreposeurs régionaux. La CEDEAO est aujourd’hui loin d’être en mesure de pouvoir attribuer des agréments, contrôler le respect des cahiers des charges et l’absence de dérives spéculatives (dépêcher des agents sur le terrain), et de sanctionner le cas échéant (retrait de l’agrément). […]
D’autre part, la gestion des stocks publics devrait être transparente et il ne devrait pas y avoir d’ingérence politique conduisant à une utilisation des stocks pour d’autres fins que l’intérêt général. […]
Enfin, la mise en place de stocks régulateurs régionaux pose toute une série de contraintes d’ordre technique ou méthodologique. Il convient tout d’abord que la CEDEAO détermine les marchés qu’elle souhaite réguler (marchés de collecte et de consommation de référence), ainsi que les produits à cibler (sans doute en priorité les céréales sèches, déjà stockées actuellement dans le cadre des stocks de sécurité alimentaire). La détermination des prix d’achat garantis aux producteurs dans le cadre des opérations de stockage est particulièrement complexe : comment fixer le bon niveau de prix pour qu’il soit suffisamment incitatif sans être trop élevé ? Comment prendre en compte les différences de coûts de transport selon la localisation du stock par rapport à la zone déficitaire à approvisionner : faut-il des prix d’achat différentiés, au risque de créer des inégalités entre les producteurs ? Enfin, comment déterminer la taille de stockage critique pour à la fois peser sur les marchés, et tenir compte des capacités budgétaires, techniques, organisationnelles de la CEDEAO ?
1 Pour consulter l’article dans son intégralité : http://www.inter-reseaux.org/IMG/pdf/Note7_Regional_AO_A-Alpha_R-Beaujeu.pdf