Doha : Quelle stratégie pour l’Union Européenne face aux Etats-Unis

I.

Des alliances incertaines qui rendent les futures négociations imprévisibles

Les négociations du cycle de Doha viennent de reprendre à vive allure et son directeur général, Pascal Lamy a tenu à rappeler aux Etats membres qu’il était prévu d’achever l’étape de définition des disciplines fin Avril.

Les messages qu’il dispense se veulent positifs, mais ils ne reposent pas pour autant sur des bases très solides. Le seul élément nouveau, et encore en est-il vraiment un ?, est que, de manière informelle, des simulations ont été réalisées pour déterminer l’impact des positions des principaux acteurs.

Celles-ci se sont fondées, lors de la dernière réunion du G-6 à Londres les 10 et 11 Mars, sur un nouveau modèle1 présenté par son promoteur, le Carnegie Endowment for International Peace, comme plus évolué que celui de la Banque Mondiale qui fait l’objet de critiques de plus en plus nombreuses.
Mais, si le modèle Carnegie traduit une certaine avancée pour mieux cerner les spécificités du monde agricole, le résultat est encore trop imparfait. Il ne prend en effet en compte aucune des dimensions essentielles telles que la pauvreté, l’innovation, les taux de change, ou les coûts de transport, et ne peut donc pas mieux orienter les décisions internationales que le modèle de la Banque Mondiale.

Et, il ne faudrait pas que ce nouvel instrument « inabouti » devienne, pour les décideurs politiques et l’opinion publique, la justification d’un accord « express » irréfléchi.

En fait, les principaux protagonistes sont en pleine partie de poker menteur :

> Le Brésil fait mine de faire quelques pas dans le domaine industriel et des services,

> L’Allemagne attend avec un appétit d’exportateur insatiable que les marchés des pays émergents s’ouvrent,

> La Commission Européenne, et Peter Mandelson en tête, jure qu’on n’ira pas au delà de la ligne d’horizon du compromis du 28 Octobre 2005, mais regarde avec les yeux de Chimène le rapport du Carnegie Endowment for International Peace2, qui prône une libéralisation généralisée et massive dans tous les secteurs d’activité,

> L’Inde a une tactique réversible, appartenant au G-20, qui regroupe les PED exportateurs, tout en se rapprochant du G-33, le groupe des PED importateurs, afin d’obtenir les mesures spécifiques qui lui conviennent,

> Le Japon est partagé entre deux postures, tantôt proche des Etats-Unis en étant favorable à une nouvelle réduction des soutiens internes, tantôt opposé en ne souhaitant rien leur concéder sur le volet de l’accès au marché,

> Enfin, les pays d’Afrique semblent perdre pied, mais souvenons-nous de Cancun où ils avaient fait front au dernier moment …

Le chaudron des compromis commence à peine à chauffer et nul ne sait quel plat est en train de mijoter.

II. La stratégie américaine est celle d’un illusionniste qui peut conduire l’Europe dans un piège

La manière dont se déroulent les négociations a conduit à un ordre des priorités qui est stratégiquement défavorable à l’Europe.

Ainsi, un accord sur l’agriculture est devenu un préalable au déblocage du cycle de Doha et un accord sur les subventions à l’exportation la clé de cet accord sur l’agriculture.

Cette situation dans laquelle l’Europe s’est laissée enfermer est le résultat d’une stratégie américaine qui s’apparente à celle d’un illusionniste.

Cette stratégie se déroule en trois étapes :

> La préparation du terrain de longue date,

> La mise à l’abri du revenu de l’agriculteur américain

> Le consensus fatal : Faire d’un accord sur les subventions à l’exportation la clé du cycle de Doha

A. Les trois « étapes » de la stratégie américaine

1.La préparation du terrain de longue date

Focaliser l’attention des négociateurs européens sur leurs propres subventions à l’exportation, les restitutions, en faisant acter par l’OMC dès 1996, que le mode américain de subventions à l’exportation, l’ensemble constitué par les marketing loans et les paiements contracycliques (apparus en 2002 en remplacement des aides d’Etat exceptionnelles du précédent Farm Bill), relevait de la catégorie des soutiens internes.

2.La mise à l’abri du revenu de l’agriculteur américain

En faisant affecter par l’OMC les bénéfices des marketing loans3 (MLB) en boîte orange, en raison de l’indéniable caractère distorsif qu’ils ont sur les échanges, et en laissant entendre qu’ils pourraient classer les paiements contracycliques en boîte bleue, donc peu susceptibles d’être remis en cause par les négociations, les Etats-Unis ont réussi un exceptionnel tour de passe-passe.

En effet, le système du Farm Bill qui prévoit, par construction, un mécanisme de cumul et de compensation entre les marketing loans et les paiements contracycliques, conduit ainsi à offrir en toute circonstance une aide globale stable à l’agriculteur américain au niveau du revenu objectif fixé par le gouvernement américain.

Et, c’est sans risque puisque, si les marketing loans sont réduits (le gouvernement américain a proposé une diminution de 60% de la Mesure Globale de Soutien4, dont font partie les marketing loans à Hong Kong), les paiements contracycliques, qui sont préservés, augmenteront à due concurrence.

Et, en supposant que les paiements contracycliques intègrent la boîte bleue, ils ne seraient plafonnés qu’à 5% de la valeur moyenne de la production agricole américaine, permettant l’absorption des aides supprimées au niveau des marketing loans si leur réduction est envisagée dans le cadre de la MGS.

Mais, conscient de cet avantage, le gouvernement américain a pris les devants.

Rob Portman, le représentant américain au Commerce, a en effet proposé, le 12 Octobre 2005, de limiter la boîte bleue à 2.5% de la valeur moyenne de la production agricole américaine : le degré de compensation serait alors inférieur mais permettrait globalement de maintenir de 90% des mesures de soutiens internes si l’on fait une analyse rétrospective sur les années 2002 à 2005.

Il suffirait, enfin, que le plafonnement de la boîte bleue soit de 2.8% de la valeur de la production pour que 100% des soutiens internes soient préservés (toujours en analyse historique).

Dès lors, si les prix agricoles remontent, ne serait-ce que d’un pourcentage très réduit par rapport à leur plus bas historique, les Américains auront préservé la totalité de leur système de soutien.

3. Le consensus fatal : Faire d’un accord sur les subventions à l’exportation la clé du cycle de Doha

La déclaration de Hong Kong ne comprend comme seule décision consistante, que l’accord de principe sur les subventions à l’exportation dont le démantèlement est prévu en 2013, sous réserve d’un parallélisme et d’une progressivité qui restent à définir et qui sont essentielles pour la suite des négociations.

En première analyse, cette décision ne devait pas être gênante pour l’Union Européenne qui a décidé, lors du compromis de Luxembourg en Juin 2003, d’aligner progressivement les prix intérieurs sur les prix mondiaux, ce qui revient à supprimer à moyen terme les restitutions à l’exportation.

Ainsi, si l’abandon des restitutions à l’exportation à horizon 2013 à Hong Kong est la conséquence de ce choix, le fait de l’acter sans contreparties véritables ouvre tout grand le chemin du deuxième niveau de négociation concernant les soutiens internes et l’accès au marché.

B. Que se passerait-il si cette stratégie réussissait ?

L’Union Européenne, cible principale des négociations, n’exigerait comme mesures parallèles d’effet équivalent, en compensation de l’abandon de leurs restitutions, que des mesures portant sur les monopoles d’Etat ou l’aide alimentaire. Elle ne demanderait rien concernant les marketing loans et les paiements contracycliques, puisqu’ils sont classés de longue date en soutiens internes.

Dès lors, pourrait s’enclencher les deuxième et troisième étapes des négociations portant sur les soutiens internes et l’accès au marché, où les marketing loans seraient certes réduits mais immédiatement compensés, en totalité ou en partie, par les paiements contracycliques.

Au surplus, l’ensemble des marketing loans et des paiements contracycliques constituent également des barrières d’accès au marché. En effet, en déprimant les prix intérieurs, ils accroissent artificiellement la compétitivité des matières premières agricoles et des industries agro-alimentaires américaines, et limitent de ce fait les importations étrangères. On assiste donc à une dilution des effets induits par les marketing loans, dans les trois catégories définies pas l’OMC et non pas dans la seule catégorie des soutiens internes.

> En résumé, trois « tours d’illusionniste » ont permis l’accomplissement de cette stratégie :

> L’ordre des négociations fonctionnant comme un piège,

> Le phénomène de compensation rendant illusoire la réduction des marketing loans,

> La dilution de leurs effets sur l’ensemble des sujets de négociation.

Ces trois effets jouent donc à plein dans un processus de théorie des jeux car l’Europe :

> y perdra définitivement ses subventions à l’exportation,

> démantèlera une bonne partie de ses droits de douane,

> ne disposera plus que d’aides découplées soumises à des critères bureaucratiques

Alors que les Etats-Unis auront globalement préservé leur dispositif de soutien à l’exportation via le maintien du système de prix objectif, éventuellement complété, en cas de forte dépression des prix de marché et compte tenu des plafonnements des marketing loans et des paiements contracycliques, par des aides complémentaires provenant d’une assurance-revenu dont on entend de plus en plus parler.

3. Remettre en cause le classement des paiements contracycliques dans la boîte bleue.

En effet, selon le système de compensation du Farm Bill, ils remplaceraient alors, par extension, les marketing loans.

4. Enclencher finalement, une renégociation globale qui s’affranchisse des catégories rigides instituées par l’OMC (subventions à l’exportation, soutiens internes et accès au marché) et les boîtes (orange, bleue et verte).

III. avoir utiliser les termes de l’accord de Hong Kong

L’article 6 de l’accord de Hong Kong stipule principalement :

« Nous convenons d'assurer l'élimination parallèle de toutes les formes de subventions à l'exportation et des disciplines concernant toutes les mesures à l'exportation d'effet équivalent, qui devra être achevée pour la fin de 2013. Cela sera fait d'une manière progressive et parallèle, à préciser dans les modalités, afin qu'une partie substantielle soit réalisée pour la fin de la première moitié de la période de mise en œuvre. […].La date ci-dessus pour l'élimination de toutes les formes de subventions à l'exportation, ainsi que la progressivité et le parallélisme convenus, ne sera confirmée qu'au moment de l'achèvement des modalités. ».

Les termes de cet article sont clairs :

A- Toute « mesure à l’exportation d’effet équivalent » à une subvention à l’exportation est concernée

Cette annexe est tirée de la note intitulée « Radiographie des soutiens américains à l’agriculture », disponible sur le site du MOMA www.momagri.org

A l’heure actuelle, l’ensemble des mesures américaines d’aide à l’agriculture sont contenues dans un texte législatif de 2002 intitulé « Farm Security and Rural Investment Act»5 plus communément désigné sous le terme de Farm Bill. Cette loi est applicable pendant six ans et contient dix programmes de soutien.

L’un des objectifs du Farm Bill de 2002 est d’allouer des subventions destinées à assurer un chiffre d’affaires minimum à l’agriculteur américain, via un système de compléments au prix de marché comportant trois volets (les paiements directs, les marketing loans et les paiements contracycliques).

Il introduit de nouvelles dispositions par rapport au précédent Farm Bill de 1996, notamment un volet environnemental plus conséquent, et un système de « paiements contracycliques » garantissant un prix d’objectif aux agriculteurs quel que soit le prix de marché. Il marque ainsi le retour d’une politique plus interventionniste.

Ce dispositif prévoyait une enveloppe globale minimale de 180 milliards de dollars pour dix ans (soit une augmentation de 78% des dépenses agricoles totales par rapport au Farm Bill de 1996), adaptable en fonction des niveaux de prix mondiaux.

Mais, en réalité, le montant des aides allouées aux agriculteurs américains est bien supérieur.

Depuis 2002, les montants alloués par Washington à ses agriculteurs dans le cadre du Farm Bill se situent plutôt autour de 30 milliards de dollars par an, soit une hausse de plus de 60% par rapport à l’enveloppe initialement prévue.

Il est important de comprendre que cette enveloppe initiale annuelle de 18 milliards de dollars, étant en grande partie fonction des prix mondiaux, ne représente en réalité qu’un « budget minimum » et que l’aide définitivement allouée peut être bien supérieure si les prix du marché s’avèrent plus faibles que ceux escomptés. C’est d’ailleurs le cas depuis 1999.

Les aides liées à la production6 se décomposent en trois catégories de soutien :

> Les paiements directs, représentant 40 milliards de dollars sur 10 ans, soit 28% des aides,

> Les marketing loans ou « prêts de soutien à la commercialisation », représentant 63 milliards de dollars sur 10 ans, soit 44% des aides,

> Les paiements contracycliques, représentant 40 milliards de dollars sur 10 ans, soit 28% des dépenses,

1. Les paiements directs

Les paiements directs constituent un élément fondamental du revenu des agriculteurs américains, qui reçoivent ces paiements indépendamment de ce qui est effectivement planté sur la terre l’année en cours, hormis les cultures de fruits et légumes.

De ce fait, ils sont supposés ne pas avoir d’influence directe sur la production courante et sont considérés comme des aides « découplées », c’est-à-dire non liées aux volumes de production. Ils sont admis à ce titre comme ayant un impact non distorsif sur les échanges internationaux par l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), et sont donc classés dans la boîte verte des soutiens internes.

2. Les marketing loans

Comme le revenu des agriculteurs dépendait directement et trop fortement des cours des marchés agricoles, par nature très volatils, le gouvernement décida, en 1996, de mettre en place un mécanisme permettant d’assurer un chiffre d’affaires minimum aux agriculteurs américains de céréales, de coton et d’oléagineux.

Ce mécanisme appelé « marketing loans », repose sur l’attribution de prêts par le ministère de l’Agriculture pour une durée de neuf mois, permettant aux agriculteurs américains de différer la commercialisation de leur production, si les cours sont inférieurs à un prix plancher (le loan rate ou « prix d’intervention »). Ce prix plancher, fixé par le Farm Bill est différent selon les régions et les cultures. Le producteur américain a alors le choix entre deux alternatives : opter pour la souscription d’un crédit valorisant sa production au « prix d’intervention » et le rembourser au prix de marché (marketing loan gain) ou opter pour une aide directe immédiate égale au montant de cette différence (loan deficiency payments).

Ainsi, ce système garantit aux producteurs américains un chiffre d’affaires minimum, ce qui les incite à produire et à commercialiser leur récolte quelle que soit l’évolution des cours de marché.
Dès lors, les marketing loans ont une influence directe sur la production courante et sont donc considérés comme des aides « couplées » par l’OMC, c’est-à-dire liées aux volumes de production, dans la catégorie des soutiens internes7. Ils sont classés à ce titre dans la boîte orange des soutiens internes.
Comme les agriculteurs américains ont la garantie de pouvoir vivre de leurs productions quel que soit le niveau des prix de marché, ils conduisent à une dépression permanente des prix intérieurs et mondiaux, accroissant artificiellement la compétitivité des matières premières agricoles et des industries agro-alimentaires américaines.
C’est donc un dispositif fondamentalement anti-concurrentiel.

Le dispositif des paiements contracycliques assure aux producteurs des ressources encore plus stables en instituant un filet de sécurité du revenu agricole en cas de fortes réductions des prix. Ils sont attachés à une superficie historique et à des rendements de référence et sont donc complémentaires des marketing loans qui, fonction de la production courante, ne peuvent protéger le revenu des agriculteurs américains contre une catastrophe naturelle par exemple.

Les paiements contracycliques sont distribués à l’agriculteur américain lorsque le prix perçu par celui, en tenant compte des deux premiers niveaux d’aide (égal à la somme du prix de marché, des marketing loans et des paiements directs), est encore inférieur au prix d’objectif fixé par le Farm Bill. Il est donc directement lié aux montants des deux premiers niveaux d’aide attribués, et permet donc au système américain de fonctionner comme une écluse.

Les paiements contracycliques étant calculés par différence entre le prix d’objectif et le cumul des autres aides directes, une réduction des marketing loans entraînerait une augmentation corrélative des paiements contracycliques.

Le cumul des trois aides liées à la production permet au gouvernement américain de garantir un niveau de prix à ses agriculteurs à la sortie de l’exploitation, quel que soit le prix mondial, et donc de protéger leur revenu.

Jacques Carles
Délégué général du MOMA

1 Cf. la note du MOMA intitulée « Un modèle qui peut en cacher un autre » ou la stratégie de contournement des Etats-Unis via la fondation Carnegie, sur le site du MOMA www.momagri.org
2 Intitulé « Winners and losers : Impact of the Doha round on developping countries » et datant de Février 2006. Cf. l’article du MOMA à ce sujet sur le Site du MOMA
3 Loan deficiency payments et marketing loan gains
4 La Mesure Globale de Soutien (MSG) réunit plusieurs mesures de soutien internes distorsives des échanges au sein de la boîte orange : d’un montant autorisé de 19.1 milliards de dollars, elle comprend des mesures spécifiques par produit, dont les MLB, et d’autres mesures portant sur l’irrigation ou les assurances. Les MLB en ont représentés au moins le tiers ces dernières années. La réduction de 60% de la MGS proposée par les américains peut ne pas affecter linéairement les différentes mesures qui composent le MGS et préserver en totalité les MLB.
5 Ou Sécurité des exploitations et loi d’investissement rural
6 Les chiffres avancés ci-dessous correspondent à l’enveloppe minimum de 180 milliards de dollars
7 Les soutiens internes constituent, avec l’accès au marché et les subventions à l’exportation, les trois catégories de soutien définies par l’OMC