En forte hausse depuis le début des années 2000, la volatilité des prix des matières premières agricoles est devenue l’une des principales causes de la montée de l’insécurité alimentaire mondiale. Dans un article récemment paru dans la revue Passerelles et publiée par l’International Center for Trade and Sustainable Development (ICTSD)
1, Franck Galtier, économiste et chercheur au CIRAD-UMR MOISA, souligne les effets de cette volatilité des prix dans les Pays en Développement et propose des solutions visant à aider ces pays à gérer l’instabilité des prix alimentaires.
Nous vous recommandons la lecture de cet article qui a le mérite de souligner l’importance d’une action concertée à l’échelle internationale autour de quatre idées forces : la mise en place de filets de sécurité, la création d’un fond finançant des politiques de stabilisation des prix des céréales dans les PED, le maintien de stocks mondiaux de céréales au-dessus d’un niveau minimum et un rééquilibrage des règles de l’OMC. Ces propositions constituent un préalable indispensable à la constitution d’une gouvernance mondiale agricole suivant des principes adaptés aux caractéristiques spécifiques des marchés agricoles et au nouveau contexte actuel post-crise.
La rédaction de momagri
L’instabilité des prix des produits alimentaires pose des problèmes d’une extrême gravité aux pays en développement (PED). En premier lieu, elle frappe durement les consommateurs car ceux-ci consacrent souvent une grande partie de leur revenu à l’achat de produits alimentaires. Ce qui génère de graves problèmes de sécurité alimentaire (sous-nutrition, malnutrition) et parfois des troubles sociaux majeurs: la flambée des prix de 2008 a en effet engendré des émeutes urbaines dans une quarantaine de PED, menant même à un climat d’instabilité politique dans certains pays, comme Haïti, où les émeutes ont conduit à la chute du gouvernement. Ensuite, les producteurs sont également durement touchés : l’instabilité des prix, en rendant très risqués les investissements, freine la modernisation de l’agriculture (Timmer 1988). Or, les révolutions vertes sont aujourd’hui considérées comme une étape nécessaire du développement économique des PED, qui se trouve alors bloqué (World Bank 2007 ; Timmer 2009). Enfin, pour certains pays importateurs fragiles (parce que disposant de faibles réserves en devises), l’instabilité des prix alimentaires peut aussi générer des problèmes macroéconomiques (rationnement des importations, baisse du taux de change).
La communauté internationale a donc une responsabilité majeure : celle d’aider les PED à gérer l’instabilité des prix alimentaires. Les discussions engagées cette année dans le cadre du G20 et du Comité de Sécurité Alimentaire de la FAO créent des conditions favorables à une mobilisation internationale dans ce domaine.
Pour répondre aux enjeux que pose l’instabilité à la sécurité alimentaire mondiale et à la modernisation des agricultures des PED, des propositions novatrices sont nécessaires. L’objectif de la présente note est précisément de formuler de telles propositions. […]
Proposition n°1 : Appuyer la mise en place de filets de sécurité pluriannuels dans les PED
La crise intervenue en 2005 au Niger et dans les autres pays du Sahel a mis en évidence les effets dévastateurs de la décapitalisation des ménages sur la sécurité alimentaire. En effet, pour faire face aux crises passées, de nombreux ménages avaient puisé dans leurs économies. Beaucoup avaient même dû vendre une partie de leur capital productif (notamment du bétail). Pour les plus pauvres, l’ajustement s’était aussi fait par le capital humain (sous-nutrition). Lorsque la crise de 2005 est arrivée, la capacité des ménages à réagir aux chocs de prix était très faible (Michiels & Egg 2008).
La « crise du Niger » a ainsi montré que l’aide d’urgence (activée seulement en temps de crise) ne suffit pas. Des actions de moyen terme sont nécessaires pour recapitaliser les ménages vulnérables et augmenter ainsi leur capacité de résilience. Ceci peut se faire au travers de filets de sécurité transférant chaque année des actifs à un ensemble de ménages sur une période de temps déterminée. […] L’efficacité de ces programmes est prouvée mais leur coût empêche les PED de les mettre en place ou de leur donner une ampleur suffisante. En outre, un appui extérieur est souvent nécessaire pour constituer les bases de données permettant un ciblage effectif des ménages vulnérables. L’aide de la communauté internationale est donc indispensable dans ce domaine.
Proposition n°2 : Créer un fond international compétitif pour financer des politiques de stabilisation des prix des céréales dans les PED.
Les filets de sécurité pluriannuels et l’aide d’urgence sont nécessaires pour protéger les ménages vulnérables de l’insécurité alimentaire. Ils ne sont pourtant pas suffisants. Le ciblage peut s’avérer coûteux et imparfait, notamment si le nombre de personnes nécessitant l’aide est élevé, ce qui est le cas lors des fortes flambées de prix. Une action sur les prix est alors souhaitable pour réduire la fréquence et l’ampleur des flambées (Newbery 1989). En outre, les filets de sécurité et l’aide d’urgence ne visent qu’à protéger les consommateurs. Cependant, il est également très important de protéger les producteurs contre les baisses de prix. Ceci est en effet une condition indispensable pour stimuler les investissements et promouvoir ainsi la modernisation de l’agriculture des PED. […]
La création d’un fond international permettrait de faire en sorte que les politiques de stabilisation des prix des céréales ne soient plus réservées aux pays émergents ou aux PED disposant de ressources minières. La mise en place de conditionnalités permettrait de garantir une bonne gouvernance de ces politiques. Ces conditionnalités devraient porter principalement sur le fait que le déclenchement des interventions soit régi par des règles simples et connues de tous, l’Etat n’intervenant par exemple que si le prix sort d’une bande définie à l’avance. Cette condition est en effet nécessaire pour garantir la prévisibilité des interventions publiques et éviter ainsi de décourager le stockage privé. […]
Proposition n°3 : Mettre en place un accord international pour maintenir les stocks mondiaux de céréales au dessus d’un niveau minimum
Les PED ont peu de moyens de se protéger des flambées du prix des céréales sur les marchés internationaux. En 2008, les pays importateurs ont vu les prix grimper sur leur marché domestique, ce qui a généré des problèmes de sécurité alimentaire et parfois des troubles politiques. Quant aux pays exportateurs, ils se sont souvent protégés en restreignant leurs exportations, ce qui a eu pour effet d’accroître la flambée des prix internationaux.
Il est donc très important de réduire la fréquence et l’ampleur des flambées sur les marchés internationaux. Or, on sait que les flambées de prix ne se produisent que lorsque le niveau des stocks est trop bas pour amortir les chocs affectant la production ou la consommation (Williams & Wright 1991). […]
Seul un accord international établissant un partage du fardeau peut permettre de garantir que les stocks mondiaux de céréales ne descendent pas au dessous du minimum requis pour éviter des flambées de prix trop fréquentes et trop fortes. Pour chacune des principales céréales (blé, maïs et riz), il s’agirait de fixer un niveau minimum de stock à maintenir au niveau mondial (en termes de mois de consommation). Ce niveau minimum serait établi par un comité d’experts sur la base d’une analyse de l’évolution passée des marchés de ces produits. L’effort à fournir serait ensuite réparti entre les pays en fonction de leurs niveaux de consommation et de revenu (les pays les plus riches ayant à couvrir un nombre de mois de leur propre consommation plus élevé que les pays pauvres). Chaque pays serait ensuite libre de choisir la politique qui lui semble la mieux adaptée pour y parvenir (subventionner le stockage privé, développer le stockage public…). La gouvernance du dispositif (système de contrôle et de sanction) reste à préciser.
Proposition n°4 : Rééquilibrer les règles de l’OMC en permettant aux petits PED importateurs de céréales de recourir à des droits de douanes indexés et en limitant le droit des pays à restreindre leurs exportations de céréales
Les politiques commerciales sont le seul moyen efficace dont disposent les PED pour se préserver de l’instabilité des prix internationaux. Ainsi, pour les pays importateurs, des taxes sur les importations indexées sur les prix internationaux permettent de compenser l’effet des turbulences du marché international. Pour les pays exportateurs, la restriction des exportations est le seul moyen d’empêcher qu’une flambée des prix internationaux ne génère une flambée des prix sur le marché domestique.
Cependant, dans le même temps, ces politiques commerciales peuvent générer un accroissement de l’instabilité des prix sur les marchés internationaux. […]
Le rôle de la communauté internationale (au travers des règles de l’OMC) est donc d’arbitrer au mieux entre deux objectifs partiellement contradictoires : autoriser les pays à se protéger de l’instabilité des prix internationaux sans pour autant leur permettre de trop accroître celle-ci. Il s’agit de trouver un dosage équilibré : trop strictes, les règles de l’OMC empêchent les pays de se protéger contre les turbulences du marché international; trop laxistes, elles conduisent à un accroissement de l’instabilité des prix internationaux.
Or, les règles actuelles de l’OMC sont très loin de cet équilibre. […] Il semble donc nécessaire de rééquilibrer les règles de l’OMC. Il s’agit notamment de donner plus de liberté aux PED importateurs -notamment aux petits pays- pour utiliser des taxes variables sur les importations de céréales. […] Réciproquement, il semble nécessaire de limiter le droit des pays exportateurs à restreindre leurs exportations de céréales, tout en leur laissant la possibilité de se protéger des flambées de prix internationaux. Pour cela, la meilleure règle consiste à autoriser les pays à restreindre leurs exportations dans la limite de ce qui est nécessaire pour permettre un approvisionnement suffisant de leur marché domestique. […]
1 Cf article complet : Franck Galtier, « Comment la communauté internationale peut-elle aider les pays en voie de développement à gérer l’instabilité des prix alimentaires ? », ICTSD, Passerelles, Volume 12, Numéro 3, Août 2011. http://ictsd.org/i/agriculture/112070/