Cette crise peut-elle être gérée différemment ?
En aidant les pauvres et pas seulement les banques
A la suite des dernières révisions à la baisse des taux de croissance mondiale, la Banque mondiale vient de ramener sa prévision de croissance pour l’Afrique de 5,4% à 3,3%. Bien plus que pour les pays riches, cette dégradation est lourde de conséquences ; car, comme le soulignait récemment le chef économiste de la Banque mondiale Shanta Devarajan, spécialiste de l’Afrique, « [sur ce continent], comme nulle part ailleurs, une dégradation de la conjoncture constitue une crise humanitaire. » 1 Selon lui, « en se fondant sur les trente dernières années, la mortalité des enfants de moins d’un an pourrait s’accroître de 700 000 du fait du ralentissement du PIB. De même, l’espérance de vie risque de reculer. »
Cette réalité est trop facilement occultée dans cette crise mondiale qui est née dans les pays riches, et dont les premiers effets se sont fait sentir dans les économies développées. Pourtant, comme le rappelle avec pertinence la Secrétaire permanente du Ministère britannique pour le développement international Minouche Shafik, dans une tribune2 publiée sur le blog international de réflexion « Idées pour le développement »3, « quel que soit le timing d’une crise économique, les pauvres sont invariablement les plus touchés. » Et de se poser la question de savoir comment adapter les programmes de sortie de crise, qui vont être débattus au cours du prochain G20 à Londres le 2 avril, pour qu’ils prennent en compte cette réalité.
C’est pour cela que nous recommandons la lecture de cette tribune ; car à la différence d’hier, les pays riches ne peuvent plus faire l’économie d’une politique de gestion de crise qui englobe les pays pauvres. La création en 1997 du Ministère pour le développement international (Department for international development, DFID) est à cet égard une initiative particulièrement intéressante du gouvernement britannique, qui illustre la lente prise de conscience qu’aujourd’hui, l’isolationnisme économique et politique n’est plus viable. Pour la première fois, un gouvernement a créé un ministère qui n’est pas directement dédié aux affaires nationales mais à l’éradication de l’extrême pauvreté dans le monde, tout en justifiant son action au nom des ses intérêts propres.
C’est fort de l’expérience unique du DFID et de son réseau d’agences dans le monde entier que Minouche Shafik porte un regard lucide et sans concessions sur les conséquences de la crise sur les populations pauvres, dont les premiers effets, comme elle le souligne à plusieurs reprises, se traduisent avant tout en termes alimentaires. Tant et si bien qu’à l’approche du G20, on peut légitimement s’alarmer sur l’absence de débat concernant la question de la sécurité alimentaire…
La rédaction de momagri
(NDL : d’après la traduction du blog « Idées pour le développement »)
« Quelque soit le timing d’une crise économique, les pauvres sont invariablement les plus touchés. Particuliers ou pays, les pauvres sont les plus vulnérables ; ils ne disposent pas des réserves financières ou institutions qui pourraient les aider à traverser les périodes difficiles. L’expérience des crises précédentes montre que nous avons trop tardé avant de nous préoccuper de leurs effets défavorables sur les conditions de vie des plus pauvres. Pourrions-nous agir différemment cette fois-ci ?
Contrairement à la crise en Asie orientale, le ralentissement économique actuel a commencé par toucher les pays riches avant de progresser jusqu’aux grands marchés émergents. Les effets sur les pays à faible revenu ne se sont pas manifestés à travers les marchés financiers, mais par la volatilité du prix des produits de base, la chute des volumes d’exportation et des transferts de fonds. Les nouvelles des bureaux du DFID (Éthiopie, Bangladesh, Inde, Pakistan) indiquent que dans certains cas, les ménages pauvres déscolarisent leurs enfants pour économiser de l’argent et que les familles, surtout les femmes et les filles, s’alimentent moins ou moins bien et risquent de créer un foyer de sous-alimentation préoccupant. Selon certaines estimations, la crise économique aurait déjà fait retomber 100 millions de personnes en situation de pauvreté.
Les enseignements tirés des chocs précédents sont éloquents. Pendant la récession des années 1980, un grand nombre de pays en développement se sont lancés dans des programmes d’ajustement structurel. Même si les réformes économiques étaient souvent nécessaires, la conscience des effets négatifs s’est vite manifestée, causant des problèmes politiques dans de nombreux pays et pour les institutions financières internationales. La vocalisation d’une opinion favorable à un « ajustement au faciès humain » lui a fait écho et des instruments comme le « Fonds social » ont été créés dans de nombreux pays, pour en amortir les effets en favorisant le développement des communautés, la formation aux compétences et le microfinancement. La création de ces Fonds sociaux somme toute généralement assez efficaces, prenait souvent trop de temps pour qu’ils puissent jouer un rôle réellement anticyclique dans les efforts visant à aider les plus pauvres à gérer l’ajustement économique.
Pour les pays en développement, cette crise a débuté avec la poussée des prix alimentaires du début de 2008. Chose intéressante là aussi, des voix se sont élevées en faveur de la création de nouvelles institutions. La démarche internationale s’est orientée vers une série de mesures à court terme (aide alimentaire, protection sociale, subventions aux intrants, etc.) et à long terme (investissement dans la recherche, infrastructure). Mais à quelques mois seulement d’un accord, les prix alimentaires ont commencé à baisser et les prix de l’énergie à monter en flèche. Cette conjoncture a, une fois de plus, amorcé la recherche de moyens d’atténuer les effets négatifs connexes. Influencé par l’élan consensuel de la réaction internationale, le prix du brut a fini par chuter de deux tiers.
Quels enseignements peut-on tirer de ces expériences ? Premièrement, des chocs sont inévitables dans le contexte même de la mondialisation. Ces chocs s’exprimeront peut-être au niveau des prix alimentaires, des combustibles ou par la fuite vers la qualité, mais ils s’exprimeront. Deuxièmement, les tentatives visant à orchestrer une réaction sur mesure pour protéger les plus vulnérables interviendront presque invariablement après le besoin. Cette chronologie est inévitable compte tenu des longs délais de réalisation à prévoir lorsque de nouvelles institutions sont souhaitées. Troisièmement, les mécanismes les plus efficaces sont ceux qui protègent de n’importe quel choc et qui utilisent les institutions et programmes existants, pour éviter que les plus vulnérables ne tombent au-dessous du seuil minimum.
Certains pays disposent de systèmes formels de protection sociale, qui varient de raisonnablement efficaces (Brésil, Ghana, Inde, Bangladesh, Indonésie, Vietnam) à ceux qui sont « en phase de préparation » (Kenya, Sierra Leone, Cambodge) en passant par les systèmes limités (Ouganda, Zambie, Éthiopie, Pakistan, Asie centrale, Caraïbes, Iraq). Mais de nombreux pays ne disposent d’aucun système formel et les foyers pauvres comptent sur les mécanismes informels comme les envois de fonds (Pakistan, Chine) ou de modestes économies (Chine), les emprunts aux prêteurs sur gages (Bangladesh) ou les ponctions sur des actifs comme le bétail (Tanzanie) pour tenter de survivre à la crise. Élaboré pour assurer le transfert de liquidités et denrées alimentaires destinées à plus de sept millions de personnes, le « Productive Safety Net Programme » (PSNP) mis en place en Éthiopie est un bon exemple de programme de protection sociale bien conçue. 13,00 GBP (18,00 USD) par mois suffisent pour couvrir les transferts de liquidités pour soutenir une famille entière. Une majorité écrasante (84%) de foyers consacre une part ou la totalité de cet argent à l’achat d’aliments de base, qui améliorent leurs conditions de santé et nutritionnelles tout en évitant aux familles d’avoir à vendre des actifs productifs pour se nourrir. Plus d’un quart des bénéficiaires (28%) utilisent également une partie de ces fonds pour continuer à assurer la scolarisation de leurs enfants. Les liquidités permettent également de régler les factures de santé et facilitent l’accumulation d’actifs par de nombreuses familles, surtout pour ce qui concerne l’achat de bétail. Le programme a confirmé sa valeur l’an dernier, en protégeant de nombreuses familles contre les prix élevés des denrées alimentaires et la sécheresse et en permettant à l’État et aux donateurs de recourir au programme existant pour prolonger la durée de l’aide.
Le DFID ne considère pas l’argent consacré à la protection sociale comme un programme de compléments de ressources, même s’il se présente comme tel pour certains foyers nécessiteux. La vraie contrepartie de la protection sociale est la protection d’autres investissements engagés dans le développement. Il y a tout lieu de penser que les chocs économiques dont souffrent les pays pauvres favorisent l’augmentation de la mortalité infantile, la déscolarisation et la chute des niveaux d’alimentation. La sous-alimentation chronique chez les enfants en bas âge se traduit souvent par un ralentissement du développement physique et par des lacunes sur le plan du développement cognitif – autant de facteurs réducteurs des chances de la vie et à l’origine de pertes considérables de revenus tout au long de la vie. Les récents progrès technologiques ont considérablement diminué le coût de la prévention de tels scénarios de sous-alimentation – c’est ce que rappelle Josette Sheeran (NDL : Directrice exécutive du Programme alimentaire mondial depuis avril 2007) dans sa contribution du 8 janvier sur ce blog4.
Au cours des prochains mois, d’autres pays pauvres devront instituer des programmes de protection sociale, pour faire en sorte que cette crise économique ne soit pas à l’origine d’une pauvreté persistante pour les prochaines générations et qu’elle n’annule pas les progrès réalisés dernièrement, surtout sur le plan de l’éducation. La crise économique mexicaine (« crise Tequila ») de 1994 a amorcé la conception du célèbre programme PROGRESA, à l’origine de la création du premier filet de sauvetage économique efficace pour les pauvres du pays. D’autres pays devraient suivre l’exemple du Mexique et d’autres donateurs devraient consacrer une part de financement à la protection sociale. Robert Zoellick a demandé aux États-Unis de réserver 0,7 pour cent de son plan de relance à un fonds de vulnérabilité, à l’intention des pays en développement dont les moyens ne leur permettent pas de profiter d’une relance budgétaire, pour les aider à gérer les conséquences de la crise (« A Stimulus Package for the World » (Plan de relance mondial), New York Times, le 22 janvier 2009). L’idéal serait de créer un mécanisme de financement partagé qui confirmerait sans équivoque notre volonté d’œuvrer de concert pour protéger les plus pauvres des chocs inévitables de la mondialisation, parallèlement à la coordination en matière de politique internationale pour la protection des systèmes financiers du monde entier. Autrement, nous risquons de perdre le consensus international favorable à la mondialisation et de dévaloriser les investissements passés et futurs dans le développement.
Par Minouche Shafik,
Secrétaire permanente du Ministère britannique pour le développement international
Alors que les plans de relance de plusieurs centaines de milliards se multiplient dans les pays riches5, le risque de voir se creuser les inégalités entre les pays industrialisés et les pays en développement, qui n’ont pas les moyens de mettre en œuvre des plans de sortie de crise, est majeur. A ce titre, l’idée de créer « un mécanisme de financement partagé » pour harmoniser un plan de relance mondial est intéressante ; il est en effet nécessaire que le futur G20 qui se tiendra à Londres dans trois semaines s’emploie à trouver une réponse à la crise qui soit non seulement coordonnée mais globale.
Toutefois, la multiplication de plans de relance, même s’ils mobilisent des sommes exceptionnelles, n’empêchera pas une autre crise de se produire ultérieurement, comme elle ne permettra pas non plus de rétablir la sécurité alimentaire dans les pays les plus pauvres. Bien au contraire, parmi les idées de sortie de crise actuellement mises en avant par la communauté internationale, la conclusion du cycle de Doha figure en bonne place, en dépit de ses effets aggravants sur l’insécurité alimentaire des pays pauvres.
C’est pourquoi, aujourd’hui plus que jamais, il convient d’adosser ces politiques conjoncturelles de sortie de crise à une réflexion structurelle à long terme, qui conduise à la mise en place de politiques de régulation efficaces destinées à corriger les déséquilibres de marché, notamment agricoles, dont Minouche Shafik a souligné la volatilité. Ces dernières sont d’autant plus nécessaires que, comme le rappelle la secrétaire permanente du DFID, l’ampleur des répercussions des chocs économiques sur les populations pauvres n’est qu’une conséquence de l’état de vulnérabilité dans lequel elles se trouvaient avant la crise. A bien des égards donc, il faut voir cette crise comme une opportunité unique pour instituer des véritables règles de gouvernance qui rétablissent une croissance durable et équitable pour tous, tout en respectant l’impératif de sécurité alimentaire, qui est un droit inaliénable ainsi que l’a récemment rappelé dans son dernier rapport le Rapporteur spécial des Nations unies pour le droit à l’alimentation O. de Schutter6.
La rédaction de momagri
1 Cité par Le Figaro, « L’Afrique est la plus touchée par la récession mondiale », 11/03/2009
2 On trouvera la tribune à http://www.ideas4development.org/cette-crise-peut-elle-etre-geree-differemment-en-aidant-les-pauvres-et-pas-seulement-les-banques/fr/
3 « Idées pour le Développement » est un blog rassemblant plusieurs professionnels engagés sur les problématiques du développement, de par leur métier et leurs convictions personnelles. Les rédacteurs sont, entre autres, des personnalités aussi diverses que Josette Sheeran, Directrice exécutive du Programme alimentaire mondial depuis avril 2007, Donald Kaberuka, 7ème président élu à la tête du Groupe de la Banque africaine de développement, ou encore Dr Rajendra Kumar Pachauri, Président du Groupe intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) depuis avril 2002. Le blog entend offrir un nouveau lieu de débat et de rencontre entre chercheurs, étudiants, professionnels de divers horizons et grand public.
4 Cf. “The nutrition challenge and what I saw in India” http://www.ideas4development.org/the-nutrition-challenge-and-what-i-saw-in-india/en/
5 Les Etats-Unis consacrent 787 milliards de dollars à la relance de leur économie (soit 5,6% de leur PIB), l’Union européenne dans son ensemble près de 400 milliards d’euros (3,3% de son PIB), le Japon a annoncé le 13 mars un troisième plan de 160 à 240 milliards d’euros, etc.
6 Cf. le rapport du Rapporteur Spécial sur le Droit à l’Alimentation relatif à sa mission auprès de l’Organisation mondiale du Commerce, 9 mars 2009 http://www.momagri.org/FR/Editos/-Le-cycle-de-Doha-n-empechera-pas-une-autre-crise-alimentaire-_454.html |