Mouvement pour une Organisation Mondiale de l'Agriculture
momagri est un think tank présidé par Christian Pèes,  qui rassemble des responsables du monde agricole
et des personnalités d’horizons extérieurs (santé, développement, stratégie et défense,…).
Son objectif est de promouvoir une régulation des marchés agricoles en créant de nouveaux outils d’évaluation
(modèle économique, indicateurs,…) et en formulant des propositions pour une politique
agricole et alimentaire internationale.
Articles

Analyse comparative des outils de gestion des risques
proposés par le Farm Bill 2014 et la PAC 2014-2020



UMR SMART-LERECO, Agrocampus Ouest INRA Jean Cordier

Pour la COMAGRI du Parlement européen



Se prémunir des effets dévastateurs de la volatilité des marchés agricoles, faire face aux aléas épizootiques et climatiques, et finalement garantir des revenus stables et rémunérateurs : voici des objectifs communs aux agriculteurs de part et d’autre de l’Atlantique. Dans cette optique, la gestion des risques est devenue une composante à part entière de leur politique agricole.

Cependant le chemin et les moyens mis en œuvre différent pour y parvenir avec finalement une réussite réelle pour les Etats-Unis par l’adoption d’un nouveau Farm Bill, là où la nouvelle PAC n’apporte aucune réponse à la hauteur des défis à relever. C’est ainsi qu’une récente étude du Parlement européen rédigée par Jean Cordier, et dont nous reproduisons ici des extraits
1, revient sur les politiques de gestion des risques du Farm Bill et de la PAC. Dynamiques et intégrés aux Etats-Unis, les outils proposés en Europe, notamment à travers les paiements directs, sont davantage rigides et largement inadaptés. L’auteur du rapport va même jusqu’à préciser que ces aides desservent plus qu’autre chose les agriculteurs dans leur gestion et appréhension des risques.

Un des principaux objectifs du Farm Bill est de garantir aux farmers un filet de sécurité, afin de leur assurer un Chiffre d’Affaires minimum et un niveau de marges suffisant de manière à asseoir la compétitivité agricole américaine sur leur territoire, et à l’étranger. Depuis 2002, la dimension contracyclique et surtout assurantielle du Farm Bill a pris de l’ampleur, affirmée par la montée en puissance des programmes d’assurance récolte/chiffre d’affaires visant à se prémunir de l’instabilité des marchés et des aléas climatiques. La PAC est quant à elle à contre-courant des autres grandes politiques agricoles mondiales dans un monde où la production agricole redevient un élément déterminant de sécurité nationale, mais aussi une arme de politique étrangère.

C’est pour y remédier que Momagri préconise une autre PAC, toujours articulée sur deux piliers, mais dont une part significative du budget, actuellement consacrée aux DPB et aux paiements verts, sera redéployée vers des outils de gestion des marchés agricoles, selon une logique contracyclique.


La rédaction de momagri



Le Farm Bill 2014 et la PAC 2014-2020

Les lois américaines et européennes agricoles abordent le niveau de revenu et la variabilité agricole avec des outils et des méthodes différents qui reflètent leur secteur agricole respectif, l'histoire de leur politique agricole et une vision politique différente de la gestion des risques agricoles.


Les outils de gestion des risques et les filets de sécurité

La gestion des risques est cruciale au niveau micro (fermes) et macro (national). C’est une question fondamentale pour les agriculteurs car, outre la faillite qui est la conséquence ultime d'événements catastrophiques, la variabilité et les risques de perte de revenu conduisent à produire et à investir chaque année en deçà de ce qui serait l’idéal. Le résultat amène à une diminution de la compétitivité des exploitations par une perte de productivité à court terme et d’innovation à long terme. Au niveau macro économique, des erreurs dans la gestion collective des risques ont des effets négatifs sur la création de valeur dans le secteur agricole et peuvent même affecter les réserves régionales de nourriture.

Les États-Unis ont toujours soutenu le revenu agricole grâce à des instruments de type paiements compensatoires qui tendent à stabiliser le revenu agricole tout en laissant les marchés à leur variabilité « naturelle ». Les agriculteurs restent responsables de la gestion des risques de prix sur les marchés à terme et de gré à gré avec en parallèle des filets de sécurité. A l’opposé, la PAC à utilisé des instruments pour stabiliser les prix du marché avec des prix d'intervention « élevés », des prélèvements variables, des restitutions à l'exportation ou des quotas de production. Le résultat est que le soutien du revenu agricole et la gestion des risques ont souvent été confondus comme étant une et même chose. Cette confusion se poursuit avec les paiements directs qui sont parfois, à tort, considérés comme un outil de gestion des risques.

À la suite de l'accord de l'OMC de 1994, les marchés agricoles mondiaux sont devenus plus compétitifs, ce qui à conduit à une augmentation de la volatilité des prix de l'UE et de la variabilité du revenu agricole. Les chocs exogènes devraient augmenter en raison du changement climatique et de la propagation internationale des maladies. On dit aussi que la volatilité endogène, en raison du comportement des acteurs du marché, exacerbe la volatilité exogène car les produits agricoles sont aujourd’hui considérés comme des actifs financiers par les investisseurs.
(…)


Comparer les choux aux carottes

Les politiques de gestion des risques aux États-Unis et en Europe ne sont pas comparables. Tous deux traitent la variabilité du revenu agricole mais ils diffèrent dans les instruments qu'ils utilisent. Le « poids » respectif des instruments politiques aux États-Unis et en Europe est le suivant :
    - Etats-Unis : 60% pour l'assurance, 40% pour les filets de sécurité, 0% pour le soutien du revenu avec les paiements directs

    - UE : 1% pour l'assurance, 39% pour les filets de sécurité, 60% pour le soutien du revenu avec les paiements directs
Les pourcentages des trois types d'instruments qui contribuent aux stratégies de gestion des risques des agriculteurs, y compris la gestion du crédit, montrent une vision dynamique et intégrée des politiques américaines contre des politiques statiques et segmentés de l’UE.

Les polices d'assurance aux États-Unis sont largement subventionnées. En conséquence, la superficie et le capital assurés ont été multipliés par 6 au cours des vingt dernières années. Certaines études économiques ont montré que le niveau de subvention pouvait être excessif. Babcock (2013b) a défini la couverture à 80% du revenu dont les agriculteurs américains sont très largement bénéficiaires, de politique « Cadillac ». Mais l'assurance est un secteur dynamique basé sur un partenariat entre secteur public et privé, le développement de bases de données pour l'évaluation des risques, l'évaluation de la valeur des risques, l'expertise de perte individuelle ainsi que des estimations de perte basées sur des indices et même la réduction de la fraude.

Ainsi, l'Agence de Gestion des Risques (Risk Management Agency - RMA) a construit une politique d'assurance-récolte intégrant plusieurs lignes politiques anciennes partiellement redondantes. Un nouveau programme destiné à couvrir les pertes superficielles est proposé dans le Farm Bill 2014, basé sur l'indice local des pertes intermédiaires (20% à 50% de perte de production). En outre, les produits agricoles pouvant être assurés sont continuellement développés. Le Farm Bill 2014 incite les politiques de recherche en faveur des produits biologiques, cultures bioénergétiques et cultures spécialisées. La gestion des risques bénéficie également de polices d'assurance nouvelles ou améliorées (maladies du bétail, pratiques de production spécifiques, interruption d'activité).

Les filets de sécurité américains ont de nombreux paramètres communs avec les assurances des cultures. La couverture de type catastrophique (politique CAT) qui couvre « gratuitement » une perte de production de 50% est utilisée en tant que base avec les mêmes paramètres déductibles, ce qui permet aux agriculteurs de choisir entre plusieurs franchises ou des primes afférentes. Le nouveau programme anticyclique sur la couverture des revenus agricoles (ARC), individuel ou régional, utilise des paramètres similaires à ceux des programmes d'assurance.

Inversement, concernant les paiements directs qui soutiennent le revenu agricole de l'UE, la majorité des dépenses de la PAC semblent statiques et déconnectées des filets de sécurité et des outils de gestion des risques. La plupart des dispositions gérant les paiements directs dans le règlement (UE) n ° 1307/2013 (67 articles) dépendent d’une répartition administrative entre les différents états membres de l’Union.

Leurs objectifs ne sont pas clairs, même s’ils jouent un rôle dans les stratégies de gestion des risques des agriculteurs, en modifiant non pas l’écart type de revenu mais son coefficient de variation (écart type divisé par une moyenne de revenu augmentée). En outre, les paiements directs devraient avoir un effet positif sur la liquidité agricole induisant une capacité accrue de crédit. Toutefois, les paiements directs n’améliorent pas les évaluations du risque agricole ou la capacité à gérer des risques agricoles spécifiques. Ils peuvent même induire des comportements de risque plus importants lorsque le revenu fixe est attribué aux agriculteurs.

Les mesures de filet de sécurité sont également totalement indépendantes des outils de gestion des risques mis en place dans les états membres de l'UE, tels que les marchés de l'assurance et de référence privés.

Les mesures « anciennes » telles que l’intervention sur les prix et l'aide pour le stockage ne sont liées à aucun programme d'assurance (ou fonds commun de placement). Les inefficacités évidentes quant à la gestion des effets de l'embargo russe de 2014 avec les nouvelles mesures d'urgence et les nouveaux fonds de réserve ont prouvé la nécessité d'améliorer les données sur les pertes agricoles dues à la production ou aux facteurs de marché.

Enfin, les outils de gestion de risque proposés dans les articles 36 à 40 du règlement (UE) n ° 1305/2013 (politique de développement rural) sont plutôt des suggestions (en option pour les états membres) que des programmes efficaces. Après dix ans d’ « options » et de nombreuses études et ajustements de régulation, le nouveau règlement présente la gestion des risques comme une réflexion après coup, « la priorité 3, sous-titre b » de l'article 5. Elle représente une à deux pour cent du texte, loin derrière les questions de développement local (systèmes de qualité, filières courtes, la diversification de l'entreprise).

(...) La gestion efficace des dépenses de l'UE pour soutenir les dépenses d'assurance-récolte est très limitée. Le soutien aux fonds communs de placement pour compenser une perte de production (art. 38) a déjà été proposé dans un règlement de 2009, et il est clair que cette proposition de la Commission n'a pas créé de mouvement parmi les états membres car seuls les pays avec des fonds communs de placement existants ont agi pour améliorer leurs pratiques. Le troisième instrument, outil de stabilisation du revenu proposé dans l'article 39, introduit pour la première fois le prix des intrants et sorties agricoles. L'instrument basé sur un fonds mutuel, ressemble à un copier coller des fonds communs de placement pour la compensation des pertes de production (art. 38), qui est un peu court compte tenu qu'il traite d'une question aussi fondamentale que la gestion du risque agricole (90 % du programme d'assurance des États-Unis). (...)

Vu les directives très vagues pour la conception d'outils de gestion des risques (en particulier les fonds mutuelles et l'IST), les principes et des contraintes imposées, le processus administratif à deux niveaux d'accréditation et de contrôle, il est peu probable que l'UE développe les outils de gestion des risques dans les sept années à venir.

La nature dynamique des politiques de gestion des risques aux États-Unis par la mise en œuvre de dix nouvelles polices d'assurance et programmes de filets de sécurité a été démontrée en six mois par rapport à l'Union européenne qui s’est engagée dans de longues procédures administratives entre les états membres et la Commission afin de valider des projets qui seront cofinancés par le FEADER (Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural). La nature dynamique des programmes américains est possible grâce à un budget flexible qui peut être modulé facilement, en net contraste avec la préférence de l'UE pour la recherche de la flexibilité au sein d'un budget fixe utilisant les réserves financières contingentes.


1 Retrouvez l’intégralité de l’étude en suivant ce lien
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/540343/IPOL_STU%282014%29540343_EN.pdf



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Paris, le samedi 23 septembre 2017