« Combattre la volatilité des prix dans l’intérêt
Des consommateurs, des transformateurs et des producteurs »
Rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE)
Après l’étude menée en décembre 2008 par Eric Besson sur la formation des prix alimentaires1, et celle de l’association de consommateurs UFC-Que Choisir sur le même sujet en janvier 20092, un récent rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) confirme une fois de plus que, dans un contexte marqué par la crise économique et la diminution du pouvoir d’achat, le niveau des prix des produits de base et leur évolution constitue plus que jamais une préoccupation majeure3.
Cependant, à la différence des rapports précédents qui s’attachaient essentiellement formuler des préconisations destinées à lisser la formation des prix tout au long de la chaine agroalimentaire (cf. marges avant et marges arrières de la grande distribution), celui du CESE va plus loin. Intitulé « Les modalités de formation des prix alimentaires : du producteur au consommateur » et présenté par la vice-présidente de la FNSEA4 Christiane Lambert, ce rapport n’hésite en effet pas à conclure que, face à des enjeux aussi importants que l’alimentation, on ne peut soumettre la production agricole aux seules lois du marché, en raison de l’instabilité structurelle qui les caractérise historiquement.
C’est pourquoi, outre sa réflexion concernant la nécessaire réduction de l’opacité de la formation des prix à la consommation, les premières préconisations du CESE consistent avant tout à renforcer les instruments de régulation des marchés agricoles. Très critique à l’égard des dernières évolutions de la PAC, « désormais incapable de faire face à la volatilité des prix agricoles directement soumis aux variations des marchés mondiaux », il appelle de ses vœux une nouvelle réflexion sur les mécanismes de régulation et de gestion de risques, en premier lieu desquels est citée la « lutte contre le démantèlement des mécanismes de régulation de la PAC ».
Nous vous présentons ci-dessous un extrait des préconisations du rapport y afférant, car il confirme que l’Agriculture et la volatilité des prix occupent fort heureusement une place de plus en plus importante sur les agendas politiques nationaux et internationaux.
La rédaction de momagri
« Combattre la volatilité des prix dans l’intérêt des consommateurs, des transformateurs et des producteurs »
L’alimentation est un des droits fondamentaux de la Constitution Française. C’est la reconnaissance qu’elle constitue un besoin de première nécessité et doit rester accessible au plus grand nombre, ce que la volatilité des prix peut remettre en cause. Combattre cette volatilité est donc un enjeu politique prioritaire.
La volatilité des prix des produits agricoles bruts est la source de dysfonctionnements des marchés (déséquilibres chez les transformateurs, perturbations des attitudes de consommation). En cas de forte hausse, une répercussion intégrale entraîne une inflation des prix alimentaires et une inquiétude sur le pouvoir d’achat, une répercussion partielle implique des restructurations supportées par les industries agroalimentaires. En cas de forte baisse, les investissements dans la production sont découragés, la pérennité des entreprises agricoles est menacée.
Dans la droite ligne du traité de Rome, dont l’un des objectifs était la stabilité des marchés agricoles, la réduction de la volatilité des prix contribuera à sécuriser les conditions de production et les revenus des agriculteurs, à stabiliser les conditions d’exploitation des industries de première transformation, et à stabiliser les prix au consommateur.
1. Lutter contre le démantèlement des mécanismes de régulation de la PAC
Les aléas climatiques et sanitaires fragilisent et rendent aléatoires les productions agricoles. Le meilleur régulateur des marchés des matières premières agricoles reste la politique de stockage quand les quantités sont excédentaires, afin de ne pas faire plonger les cours au-delà du supportable pour les agriculteurs. À l’inverse, le déstockage par la remise sur le marché de certaines quantités, permet de diminuer le risque de flambée des prix. Ce filet de sécurité peut prendre la forme du stockage public avec un prix plancher, ou prix d’intervention. Des incitations financières aux entreprises peuvent permettre la mise en œuvre d’un stockage privé. Il s’agit donc de maintenir les outils qui subsistent dans le cadre de la PAC et qui ont démontré leur efficacité : l’intervention publique sur les céréales, le beurre et le lait écrémé en poudre, l’aide au stockage privé du beurre et des viandes.
(…)
Comme le préconise l’avis du Conseil économique, social et environnemental sur Les marchés des matières premières à évolution récente, il faudrait parallèlement réexaminer la question des stocks stratégiques : « on sait que les tensions sur les marchés agricoles, en particuliers céréaliers, ont été attisées par les réductions importantes des stocks au niveau international. Cela devrait conduire à reconsidérer l’intérêt des stocks stratégiques..., dans l’optique de la sécurité d’approvisionnement mais aussi de la stabilisation ou de la réduction de la volatilité des cours ».
Le Conseil économique, social et environnemental souligne l’effet régulateur des quotas laitiers sur les volumes de lait produits et donc sur les prix, tout en évitant l’amoncellement de stocks de beurre ou de poudre de lait.
Malgré la détermination de la Présidence française de l’Union européenne, les décisions du Conseil ont franchi une étape supplémentaire dans le démantèlement des outils de gestion des marchés. Par conséquent, pour le Conseil économique, social et environnemental, il semble plus que jamais nécessaire dans les négociations à venir, tant sur les perspectives financières pour 2013-2019, que sur l’évolution de la PAC après 2013, de réaffirmer le caractère stratégique de l’agriculture et de l’agroalimentaire, de remettre la sécurité et la souveraineté alimentaires au cœur de la politique de l’Europe et, ensuite, de dégager les moyens conformes à ces ambitions.
2. Inventer de nouveaux outils de gestion des risques
Toutes les activités économiques sont soumises à des aléas divers. L’agriculture est particulièrement concernée par les aléas climatiques, sanitaires et économiques qui constituent un risque pour chaque exploitation agricole, mais qui peut déboucher sur un risque systémique et affecter ainsi un bassin de production et d’emploi, un territoire, ou l’ensemble d’une filière agroalimentaire. Le démantèlement des filets de sécurité que sont les régimes d’intervention communautaire, ne permet plus aux entreprises agricoles de résister aux conséquences de ces aléas, ni aux secteurs impactés de redémarrer leur activité après la crise qui peut en résulter. Ce sont de nouveaux outils qui doivent donc être inventés pour renforcer la viabilité des exploitations agricoles.
Dans le cadre du « Bilan de Santé » de la PAC en 2008, la France a décidé d’utiliser une partie des aides économiques (1er pilier) pour instaurer des outils de couverture de risques climatiques et sanitaires :
> un développement de l’assurance récolte par une contribution financière au paiement des primes d'assurance pour couvrir les pertes pécuniaires causées par des accidents climatiques;
> la création d’un fonds sanitaire pour indemniser les conséquences des incidents sanitaires sur les productions animales et végétales (Fièvre catarrhale ovine, ESB, grippe aviaire, chrysomèle du maïs, sharka...) ou d’évènements ayant altéré la qualité sanitaire des produits.
Ces dispositifs novateurs doivent dans les prochaines années monter en puissance et faire la preuve de leur efficacité.
Toutefois, pour le Conseil économique, social et environnemental, il conviendrait, en France, d’aller plus loin comme le font déjà d’autres pays, à l’instar de l’Espagne ou des États-Unis, et de mettre en œuvre des outils assurantiels prenant en compte les risques économiques sur la base de projets qui mixent l’assurance du risque rendement et du risque prix, s’approchant ainsi des assurances « chiffre d’affaires » ou « marge de l’exploitation » afin de répondre aux risques liés à la volatilité des prix. Pour préparer l’échéance de 2013, il est ainsi nécessaire que la France engage rapidement une expérimentation élargie des assurances contre les aléas économiques en agriculture, ainsi que le Président de la République l’a demandé lors de son discours sur l’avenir de l’agriculture à Daumeray, dans le Maine-et-Loire, en février 2009.
Par ailleurs, l’utilisation des techniques de couverture contre le risque « prix » est un instrument adapté aux grands produits agricoles de base. Les marchés à terme mériteraient ainsi d’être développés et promus auprès des professionnels. Cependant, ces outils de couverture génèrent également leurs propres risques s’ils sont utilisés par des acteurs insuffisamment formés et ne disposant pas d’une assise financière suffisante. C’est pourquoi, le Conseil économique, social et environnemental considère que leur développement doit s’accompagner d’un effort important de formation tout particulièrement auprès des agriculteurs. À l’image de ce que pratique le budget agricole américain, une aide publique à la formation des producteurs agricoles à l’usage des marchés à terme, pourrait donc être mise en place. Dans ce cadre, des synergies devront être trouvées avec les premiers acheteurs (organismes de collecte, transformateurs) qui eux aussi développent l’utilisation de cet outil.
Toutefois la forte volatilité actuelle des prix des céréales amène à s’interroger sur le rôle des marchés à terme dans la formation des prix et, par conséquent, sur l’opportunité d’un renforcement de leur contrôle, surtout sur les places européennes, afin de dissuader les comportements purement spéculatifs. Ainsi la note d’analyse publiée le 2 décembre 2008 par le service de prospective et d’évaluation du ministère de l’Agriculture, souligne que « si la présence d’investisseurs institutionnels est indispensable au bon fonctionnement des marchés financiers, la montée en puissance des positions purement spéculatives pose question quant à la capacité des marchés à terme à remplir de façon efficiente leur fonction de détermination du prix dès lors que moins de 25 % des positions sont détenues par des agents qui ont recours aux marchés à terme pour couvrir une transaction réelle. Au terme d’un vif débat le congrès américain a adopté en septembre une loi intitulée "anti-excessive speculation bill" qui vise à rétablir les plafonds aux positions détenues par les spéculateurs, plafonds qui étaient effectifs jusqu’au début des années 1990 ».
C’est de ce type de nouvelle régulation dont le Conseil économique, social et environnemental souhaite la mise en œuvre dans le cadre des instances de gouvernance internationale.
3. Pour une préférence communautaire rénovée
Depuis 1994 et les accords de Marrakech, la préférence communautaire s’est largement effritée avec la diminution des droits de douane. De même, la régulation des marchés est plus faible du fait de la réduction des restitutions à l’exportation et de l’affaiblissement des Organisations communes de marchés (OCM). Cette libéralisation des échanges et cette dérégulation ont conduit à une plus grande volatilité des prix à l’intérieur du marché communautaire, comme dans l’ensemble du monde. C’est pourquoi, pour notre assemblée, l’Union européenne doit retrouver une véritable stratégie au niveau du commerce international et défendre son droit à la souveraineté alimentaire et à la pérennité de son modèle. Pour le Conseil économique, social et environnemental, l’Union européenne doit se donner pour ambition et pour mandat de faire reconnaître à l’OMC les attentes de ses citoyens en matière de normes sociales, d’environnement, de sécurité sanitaire et de bien-être des animaux, par exemple. Ces préoccupations « non commerciales » pourraient constituer la mise en œuvre d’une préférence communautaire rénovée.
La défense d’un niveau de droit de douane suffisant reste nécessaire. La question des distorsions de concurrence est elle aussi fondamentale. Le consommateur est en effet amené à consommer des produits agricoles dont les standards de production sont très différents des standards français et européens, sans pour autant en être informé.
De plus, le Conseil économique, social et environnemental souligne la nécessité d’harmoniser entre les pays de l’Union européenne eux-mêmes, les règles, notamment sur la question des produits phytosanitaires. »
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