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Soutiens Globaux à la Production Agricole (SGPA)
Présentation,
résultats et enseignements pour les Etats-Unis et l’Europe
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1. Pourquoi un nouvel indicateur sur les soutiens à l’agriculture ?
2. Objectifs et principes de construction de l’indicateur SGPA
3. Premiers enseignements relatifs à la comparaison des indicateurs SGPA
des Etats-Unis et de l’UE
4. Utilisation et développements futurs
1. Pourquoi un nouvel indicateur sur les soutiens à l’Agriculture ?
Optimiser l’efficacité des mécanismes de régulation des marchés agricoles suppose une bonne connaissance des dépenses budgétaires et extra budgétaires allouées aux filières agricoles, et un dispositif qui assure leur comparaison entre les différents pays. Ce n’est pas le cas aujourd’hui et cette situation autorise des confusions et incompréhensions qui affectent les choix stratégiques nationaux et internationaux relatifs à l’agriculture et à l’alimentation.
Les politiques de soutien à l’agriculture sont au centre des débats européens sur la réforme de la PAC, qui devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2014, et de ceux qui se tiennent aux Etats-Unis sur les modalités d’attribution d’un revenu minimum aux farmers dans le cadre du prochain Farm Bill. Les autres puissances agricoles de la planète, qui soutiennent toutes leur agriculture par des politiques dédiées, ont peu ou prou les mêmes préoccupations et les mêmes objectifs. Il n’est donc pas surprenant que ces politiques constituent depuis plus de vingt ans, au-delà de la réduction des droits de douanes, l’un des volets essentiels des négociations du GATT puis de l’OMC sur la libéralisation du commerce international et sur la régulation des échanges agricoles mondiaux.
L’absence de consensus international sur le volet agricole, notamment sur la réduction des soutiens internes, lors des quatre dernières réunions ministérielles de l’OMC tenues depuis 2003 dans le cadre du Cycle de Doha, explique en grande partie l’échec des négociations jusqu’à ce jour.
A la source de cet échec, il y a un fait indéniable : l’absence de vision commune sur la définition, le périmètre et les effets sur le commerce des moyens publics consacrés à l’agriculture par les Etats et les organismes publics. Or, plus que jamais, le nombre des participants aux négociations (153), la multiplication et l’opacité des mécanismes de soutien agricole rendent indispensable une meilleure appréhension de leur inventaire et de leurs effets. Tel n’a pas été le cas jusqu’à ce jour, alors que c’est l’une des clés pour parvenir à un débat constructif entre les puissances agricoles du Nord et du Sud, et vis-à-vis des pays les plus pauvres.
C’est pour cela que l’agence momagri a lancé la construction d’un indicateur, dont l’objectif est d’évaluer la réalité des soutiens accordés par les différents Etats du monde, collectivités publiques nationales ou sous-régionales, au secteur agricole, grâce à la création d’une nomenclature budgétaire internationale autorisant des comparaisons rationnelles et indiscutables. Nous avons nommé cet indicateur SGPA : Soutiens Globaux à la Production Agricole.
Cette note présente la méthodologie élaborée pour construire cet indicateur, les premiers résultats pour l’Europe et les Etats-Unis, ainsi que l’utilisation qui pourrait en être faite.
Il a vocation a devenir un instrument indispensable pour les pouvoirs publics et les différentes parties prenantes au processus de définition et de mise en œuvre d’une gouvernance alimentaire internationale et d’une régulation des marchés agricoles en Europe et dans le monde.
2. Objectifs et principes de construction de l’indicateur SGPA
Les objectifs visés par l’indicateur SGPA sont les suivants :
- Classer et agréger les soutiens de la collectivité publique au secteur agricole, selon des critères applicables indistinctement à tous les pays du monde ;
- Comparer les modalités des soutiens au secteur agricole selon leur finalité stratégique ;
- Privilégier une approche progressive des soutiens à l’agriculture : depuis les soutiens directs couplés aux niveaux de production jusqu’aux soutiens indirects liés à des objectifs de défense d’intérêts vitaux ou stratégiques d’un pays donné ;
- Prendre en compte l’impact de mesures extra-agricoles, non évaluées budgétairement, et qui peuvent s’apparenter à des soutiens indirects à destination des filières agricoles comme la politique monétaire et les taux de change ;
- Etre un outil d’aide à la décision destiné à faciliter la lecture, la compréhension mutuelle et, in fine, la convergence des dispositifs de soutien nationaux et régionaux qui est la raison d’être des négociations commerciales agricoles bilatérales et multilatérales en cours.
Pour atteindre ces objectifs, les principes de construction retenus visent l’objectivité et la transparence les plus grandes possibles1 :
-L’indicateur SGPA est construit selon une nomenclature progressive de dix classes, allant des soutiens directs couplés à la production aux soutiens à caractère stratégique. Les classes 1 à 9 concernent les soutiens agricoles budgétaires, et la classe 10 intègre les soutiens indirects induits par une politique monétaire et des taux de change avantageux.
- Le critère de classement retenu est la finalité des soutiens, donc ni leurs modalités, ni leur conditionnalité ni leur présupposé effet distorsif ou perturbateur sur les échanges agricoles internationaux ;
- Le périmètre d’analyse et de reclassement des soutiens agricoles concerne les budgets des Etats fédéraux, confédéraux, des Etats membres, des Régions et des Agences publiques spécialisées ;
- Le champ couvert est volontairement large. Il prend non seulement en compte les soutiens directs alloués au secteur agricole mais également ceux qui ne sont pas directement ou exclusivement destinés à l’agriculture, comme les politiques monétaire et les taux de change.
3. Premiers enseignements relatifs à la comparaison des indicateurs SGPA des Etats-Unis et de l’UE
A. Les soutiens au secteur agricole sont plus élevés et croissent plus rapidement aux Etats-Unis qu’en Europe
Sur la période 2004-2009, les soutiens agricoles globaux américains ont augmenté de 65%, passant de 98.2 milliards USD à 162.3 milliards USD. Sur la même période, les soutiens agricoles globaux européens ont crû de 21% (81.1 milliards d’Euros en 2009 contre 67 milliards d’Euros en 2004).
Sur la période 2004-2009, les soutiens globaux agricoles américains et européens recouvrent des réalités bien différentes.
En Europe, l’accroissement des soutiens globaux agricoles s’explique essentiellement par une augmentation des « Soutiens au niveau de vie des agriculteurs » (classe 6, +11,303 milliards d’Euros), des « Soutiens à l’organisation des marchés et au développement des filières » (classe 7, +3,382 milliards d’Euros), et des « Soutiens à l’investissement et au financement » (classe 3, +2,478 milliards d’Euros). Des baisses sont observées au niveau des aides directes, des soutiens liés à la production et des soutiens à l’exportation.
Aux Etats-Unis, l’accroissement des soutiens globaux agricoles s’explique surtout par :
- une augmentation des soutiens budgétaires, et notamment « L’aide alimentaire interne publique » (classe 4, +36,194 milliards USD), les « Soutiens à l’organisation des marchés et au développement des filières » (classe 7, +11,616 milliards USD), et les « Soutiens à la production » (classe 1, +2,798 milliards USD),
- une politique monétaire et un taux de change favorables, qui ont représenté un soutien indirect évalué à 14,511 milliards USD en 2009, soit 12% des soutiens globaux accordés.
Rapporté au nombre d’habitants, le SGPA était 2,4 fois plus élevé aux Etats-Unis qu’en Europe en 2009 (en moyenne 1.9 fois supérieur sur la période 2004-2009).
Rapporté à la production agricole totale en valeur, il était 2,7 fois plus élevé aux Etats-Unis en 2009 (1.9 fois supérieur en moyenne sur la période 2004-2009).
B. La politique américaine est beaucoup plus réactive aux variations des prix agricoles internationaux que la politique européenne.
La structure et les fondements mêmes des soutiens à l’agriculture aux Etats-Unis et en Europe diffèrent profondément.
En Europe, les soutiens à l’agriculture sont, pour l’essentiel, des soutiens directs au niveau de vie des agriculteurs (62% en 2009), avec notamment les Droits à Paiement Unique (DPU) qui représentaient 38% de l’ensemble des soutiens agricoles versés en 2009. La logique de soutien qui prévaut est donc résolument orientée vers les producteurs, mais de manière découplée des volumes produits, ce qui rend la politique européenne plus rigide aux modifications des conditions de marché.
A l’inverse, aux Etats-Unis, les soutiens à l’agriculture concernent à la fois la production, par des soutiens directs et couplés à la production, et la consommation par la stimulation de la demande domestique et extérieure. C’est notamment le cas de l’aide alimentaire qui représente plus de 50% de l’ensemble des soutiens agricoles versés en 20095 aux Etats-Unis . La logique qui anime la politique américaine vise donc à sécuriser et dynamiser le marché des produits agricoles américains, de l’amont (producteurs) vers l’aval (consommateurs) de manière contracyclique, c’est-à-dire tenant compte des signaux émis par les marchés.
C. L’impact significatif de la politique monétaire et des taux de change.
Les politiques monétaires et les taux de change ont joué un rôle important sur la situation des agriculteurs européens, dont l’endettement croît depuis 2000 mais également dans l’augmentation constatée des soutiens au secteur agricole américain depuis 2007. En effet, leur impact a été d’autant plus significatif que les mécanismes américains de soutien aux agriculteurs sont étroitement corrélés aux variations des prix sur les marchés internationaux.
En 2004 et 2005, les taux de change ont avantagé les farmers américains (soutien moyen estimé à 6,4 milliards USD) et les taux d’intervention de référence de la FED étaient plus bas que ceux de la BCE, abaissant ainsi l’endettement des farmers américains par rapport à celui des agriculteurs européens (avantage estimé pour les farmers américains à 1,96 milliard USD en 2004 et 375 millions USD en 2005). L’impact global de la politique monétaire et des taux de change pratiqués en termes de soutien aux farmers américains a été évalué à 8,93 milliards USD en 2004 et 6,23 milliards USD en 2005.
En revanche en 2006, si les taux de change ont continué d’avantager les farmers américains (avantage estimé à 5,81 milliards USD), les taux d’intervention de référence de la FED étaient plus élevés que ceux de la BCE. L’impact global de la politique monétaire et des taux de change pratiqués en termes de soutien aux farmers américains a été évalué à 4,39 milliards USD en 2006.
Depuis 2007, les farmers américains bénéficient à nouveau de la conjonction d’une politique monétaire avantageuse par rapport à la politique monétaire européenne, ainsi que d’un Dollar américain déprécié face à l’Euro, les plaçant dans une position plus favorable par rapport à leurs concurrents européens sur les marchés mondiaux. Le soutien indirect aux farmers américains est estimé à 14,511 milliards USD en 20096, soit 9% des soutiens globaux versés.
Les soutiens indirects induits par la politique monétaire américaine et un taux de change favorable ont ainsi fortement augmenté depuis 2007, amplifiant d’autant les soutiens dont ont finalement bénéficié les agriculteurs américains. L’effet amplificateur ou de levier des aides indirectes a ainsi été évalué à près de 10% en 2009, contre 6.5% en moyenne sur la période 2004-2006.
4. Utilisation et développements futurs
L’indicateur SGPA entend apporter une contribution majeure aux réflexions actuelles en mettant en évidence la nature et l’ampleur des soutiens apportés à l’agriculture et des budgets qui y sont alloués.
L’utilisation de l’indicateur SGPA dans les enceintes de décision nationales et internationales permettra donc d’améliorer la lisibilité et la comparabilité des dispositifs de soutien.
De nouvelles bases de discussion beaucoup plus objectives pourront ainsi être utilisées dans les négociations internationales.
L’indicateur SGPA pourra également servir dans les négociations au sein d’ensembles économiques régionaux et à l’échelon national, qu’il s’agisse de la réforme de la PAC de 2013, ou des discussions sur le prochain Farm Bill américain.
De manière générale, l’indicateur SGPA constitue un outil d’aide à la décision pour les négociations en cours et futures. Tous les pays du monde sont concernés et les différentes parties prenantes qui interviennent sur les marchés agricoles pourront disposer d’une information actualisée, exhaustive, homogène et transparente.
L’agence momagri devrait étendre en 2011-2012 l’application de la méthodologie SGPA au Brésil, au Canada, à l’Ukraine et à l’ensemble Australie - Nouvelle-Zélande.
Annexe : Structure de l’indicateur SGPA
Classe 1 - Soutiens liés à la production : Soutiens apportés aux exploitants agricoles en fonction de leur production, interventions sur les marchés et soutiens dont bénéficie le secteur agricole pour la fourniture de matières premières entrant dans la composition des biocarburants.
Classe 2 - Soutiens à la productivité économique de l'agriculture : Aides publiques à la productivité, à l’irrigation, assistance technique, aides à l’amélioration de la qualité, soutiens à la recherche-développement dans le domaine agricole, et dépenses publiques liées aux établissements d’enseignement agricole.
Classe 3 - Soutiens à l’investissement et au financement : Aides au financement de l’exploitation, aides à l’installation et autres aides à l’investissement.
Classe 4 - Aide alimentaire publique interne
Classe 5 - Soutiens à l’exportation : Subventions et crédits à l’exportation, aides aux entreprises commerciales d’Etat exportatrices, aide alimentaire externe (livraisons directes du pays donateur).
Classe 6 - Soutiens au niveau de vie des agriculteurs : Compléments de revenus et aides directes découplées, réductions d’impôt sur le revenu et sur l’utilisation de carburants, mécanismes assurantiels, réductions primes d’assurance, aides relatives à l’utilisation d’intrants.
Classe 7 - Soutiens à l’organisation des marchés et au développement des filières : Aide au stockage, au transport et au conditionnement, aides à l’organisation des marchés et au développement des filières, primes d’arrachage, gel, mise en jachère, abandons des quotas, soutiens aux biocarburants (hors soutien biomasse), autres interventions sur les marchés.
Classe 8 - Développement rural et préservation de l’environnement : Aides aux infrastructures et à l’habitat, programmes de préservation de l’environnement.
Classe 9 - Défense d’intérêts stratégiques : Ensemble des dépenses publiques concernant les domaines de la protection sanitaire, de la sécurité alimentaire, des politiques sociales et de l’emploi dans l’agriculture.
Classe 10 – Impacts des politiques monétaires et des taux de change
1 En tenant compte de la disponibilité des données.
2 Sont pris en compte le budget de l’UE et le budget des Etats. Le budget des Etats représente 34% du montant total dans SGPA (source OCDE).
3 Sont pris en compte le Budget fédéral et budget des Etats, qui représente 4% du montant total dans SGPA.
4 Parité de pouvoir d’achat (source : OCDE)
5 Cette aide alimentaire n’est pas comparable aux soutiens aux revenus des personnes les plus démunies (RSA, APL, …), car les soutiens aux revenus versés aux USA par l’intermédiaire de nombreux programmes publics (sans compter l’apport considérable des organisations caritatives) sont au moins équivalents. Dès lors, l’aide alimentaire publique interne occupe aux Etats-Unis une fonction de soutien à l’écoulement des produits agricoles.
6 Depuis quelques mois, le taux de change Euro/Dollar est supérieur à 1.35, cet avantage tend donc à perdurer. |
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Pour une régulation
des marchés agricoles
et une gouvernance
alimentaire mondiale | |
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